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　　前言

　　

　　2015年1月1日，修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下稱“《預(yù)算法》”）實(shí)施，根據(jù)該法第35條，除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。也就是說(shuō)，地方政府及其所屬部門的融資渠道只有發(fā)行債券一種方式，其他融資方式都可能違法。那么，地方政府或其所屬部門通過(guò)融資租賃方式獲取資金是否屬于違法融資？租賃公司與地方政府或其所屬部門簽署的融資租賃合同效力是否因此受到影響？這也是各租賃公司普遍關(guān)心的問(wèn)題，筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)公開的裁判文書中未發(fā)現(xiàn)涉及《預(yù)算法》的融資租賃糾紛案例，故選取了三個(gè)涉及《預(yù)算法》問(wèn)題的其他糾紛案例以作分析，雖非融資租賃糾紛，但其審判思路可供租賃公司參考。從以下判決結(jié)果可以看出，司法實(shí)踐中，關(guān)于違反《預(yù)算法》是否導(dǎo)致合同無(wú)效，存在截然相反的兩種判決，相同的訴求在不同的法院判決完全不同，亟待司法規(guī)范。

　　

　　正文

　　

　　一、有些判決書認(rèn)為違反《預(yù)算法》不屬于《合同法》規(guī)定的“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”情形，合同有效

　　

　?。ㄒ唬┫嚓P(guān)案例：連城縣揭樂(lè)鄉(xiāng)人民政府與周某民間借貸糾紛案

　　

　　上訴人（一審被告）：連城縣揭樂(lè)鄉(xiāng)人民政府（下稱：揭樂(lè)鄉(xiāng)政府）

　　

　　被上訴人（一審原告）：周某

　　

　　一、案件基本事實(shí)

　　

　　揭樂(lè)鄉(xiāng)政府因資金周轉(zhuǎn)需要，于2012年2月9日向周某借款50萬(wàn)元，并出具了一份福建省行政事業(yè)單位（社團(tuán)）往來(lái)結(jié)算憑證。自2012年3月23日起，揭樂(lè)鄉(xiāng)政府先后通過(guò)銀行轉(zhuǎn)帳及現(xiàn)金形式支付給周某26萬(wàn)元，在揭樂(lè)鄉(xiāng)政府付款前，周某均向揭樂(lè)鄉(xiāng)政府出具一份收據(jù)，并注明所收款項(xiàng)為利息，揭樂(lè)鄉(xiāng)政府按程序?qū)徟蟾犊?。后?jīng)周某催收，揭樂(lè)鄉(xiāng)政府未予歸還。故周某訴至法院。

　　

　　二、起訴與答辯及法院的認(rèn)定與判決

　　

　　周某主要訴訟請(qǐng)求：揭樂(lè)鄉(xiāng)政府立即償還借款50萬(wàn)元，并支付自2014年4月9日起至清償之日止按月利率2%計(jì)算的利息。

　　

　　法院認(rèn)為，揭樂(lè)鄉(xiāng)政府向周某借款的行為不是具體行政行為，屬平等主體間的民事法律行為，該借貸關(guān)系不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，借貸行為有效，揭樂(lè)鄉(xiāng)政府關(guān)于雙方間借貸關(guān)系無(wú)效的主張不成立。揭樂(lè)鄉(xiāng)政府借款后，連續(xù)數(shù)月每個(gè)月均有規(guī)律地向周某支付10000元，且周某出具給揭樂(lè)鄉(xiāng)政府的收據(jù)中亦注明款項(xiàng)性質(zhì)為利息，因此應(yīng)認(rèn)定該借款為有息借款，且約定的月利率為2%，揭樂(lè)鄉(xiāng)政府稱雙方未約定利息，不應(yīng)支付利息的辯解意見，不予采納。雙方未約定還款期限，在給予揭樂(lè)鄉(xiāng)政府必要的期限后，周某有權(quán)隨時(shí)向其主張還款，經(jīng)周某催收，揭樂(lè)鄉(xiāng)政府未予歸還，屬違約行為，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。因此，判決支持周某的全部訴訟請(qǐng)求。

　　

　　揭樂(lè)鄉(xiāng)政府不服，提起上訴。

　　

　　三、起訴與答辯及法院的認(rèn)定與判決

　　

　　揭樂(lè)鄉(xiāng)政府主要上訴理由：（1）上訴人從未認(rèn)可所還款項(xiàng)為利息。（2）依據(jù)《預(yù)算法》第27、28條，地方政府無(wú)權(quán)借款也無(wú)權(quán)發(fā)行債券變相借款。上訴人作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)對(duì)外借貸，其借貸行為違反法律規(guī)定，應(yīng)屬無(wú)效?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知（國(guó)辦發(fā)〔2005〕39號(hào)）》明確禁止地方政府（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府）向民間舉債。根據(jù)《民間借貸司法解釋》第14條之規(guī)定，“具有下列情形之一，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定民間借貸合同無(wú)效：……（五）其他違反法律、行政法規(guī)效力性強(qiáng)制性規(guī)定的”，本案的借貸行為應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。上訴人向被上訴人借款50萬(wàn)元，扣除已付26萬(wàn)元，尚欠24萬(wàn)元。（3）借貸行為有效，但雙方未約定利息，根據(jù)《民間借貸司法解釋》第25條第1款“借貸雙方?jīng)]有約定利息，出借人主張支付借期內(nèi)利息的，人民法院不予支持”之規(guī)定，被上訴人訴請(qǐng)按月利率2%支付利息不應(yīng)得到支持。綜上，上訴人僅需向被上訴人支付尚欠借款24萬(wàn)元。

　　

　　被上訴人周某辯稱：（1）本案屬平等主體之間的民間借貸關(guān)系。上訴人的借款行為不是依法定職權(quán)作出的具體行政行為，而是平等主體之間的民事法律行為。《預(yù)算法》第27、28條只是限定于地方政府發(fā)行債券，不適用于本案?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知（國(guó)辦發(fā)〔2005〕39號(hào)）》僅是政府規(guī)范性文件，不是法律、行政法規(guī)，該規(guī)范性文件不能作為認(rèn)定借貸合同無(wú)效的依據(jù)。（2）雙方雖未書面約定利息，但以實(shí)際履行表明月利率為2%。

　　

　　二審法院認(rèn)為：揭樂(lè)鄉(xiāng)政府向周某借款的行為不是具體行政行為，屬于平等主體之間的民事法律行為和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，該借貸行為不違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效，依法受保護(hù)。上訴人辯稱本案借貸關(guān)系無(wú)效的抗辯主張，理由不成立。雙方雖未書面約定利息，但上訴人借款后連續(xù)多月每月向被上訴人支付10000元，被上訴人每次出具的收據(jù)均注明所收款項(xiàng)為利息，自借款之日起至訟爭(zhēng)前，上訴人對(duì)此均未提出異議。上訴人辯稱其一直有異議，但未提交任何證據(jù)證明，故不予采納。經(jīng)被上訴人主張后，上訴人仍未還本付息，屬違約行為，應(yīng)按約償還借款本息。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　

　　綜上，二審判決駁回上訴，維持原判。

　　

　　二、另外一些判決書認(rèn)為違反《預(yù)算法》屬于《合同法》規(guī)定的“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，或認(rèn)為違反法律和社會(huì)公共利益，從而判決合同無(wú)效。

　　

　?。ㄒ唬┌咐唬河乐菔欣渌疄﹨^(qū)鳳凰街道辦事處與蔣某民間借貸糾紛案

　　

　　上訴人（一審被告）：永州市冷水灘區(qū)鳳凰街道辦事處（下稱“鳳凰街道辦”）

　　

　　被上訴人（一審原告）：蔣某

　　

　　一、案件基本事實(shí)

　　

　　2013年12月27日，鳳凰街道辦與蔣某簽訂《借款協(xié)議》，約定：鳳凰街道辦向蔣某借款20萬(wàn)元，月息為3%，借款用途為完成稅收入庫(kù)，于2014年3月27日還清本息，逾期則按本息累計(jì)計(jì)息的方式計(jì)算。協(xié)議簽訂當(dāng)天，蔣某即付給鳳凰街道辦20萬(wàn)元，鳳凰街道辦同時(shí)出具了借條。鳳凰街道辦按季度給付了蔣某2015年3月27日前的利息，之后，再未支付利息。就上述借款，蔣某多次催收，鳳凰街道辦未予償還。

　　

　　二、一審法律的認(rèn)定與判決

　　

　　蔣某訴至法院請(qǐng)求：鳳凰街道辦償還借款本金及自2015年3月至至本金還清之日止按月息2.5%計(jì)算的利息。

　　

　　法院認(rèn)為：《借款協(xié)議》因違反了《預(yù)算法》第35條第3款、第4款的規(guī)定而無(wú)效。雖《借款協(xié)議》無(wú)效，但借款事實(shí)存在，鳳凰街道辦應(yīng)承擔(dān)返還借款本金和資金占用期間利息的民事責(zé)任。鳳凰街道辦辯稱蔣某訴請(qǐng)支付2015年3月后按月息2.5%計(jì)算的利息，違背了法律規(guī)定。根據(jù)《民間借貸司法解釋》第29條第2款第（二）項(xiàng)“約定了借期內(nèi)的利率但未約定逾期利率，出借人主張借款人自逾期還款之日起按照借期內(nèi)的利率支付資金占有期間利息的，人民法院應(yīng)予支持”及第30條“出借人與借款人既約定了逾期利率，又約定了違約金或者其他費(fèi)用，出借人可以選擇主張逾期利息、違約金或者其他費(fèi)用，也可以一并主張，但總計(jì)超過(guò)年利率24%的部分，人民法院不予支持”的規(guī)定，蔣某訴請(qǐng)按月息2.5%計(jì)算支付利息超過(guò)法律規(guī)定，因此對(duì)鳳凰街道辦的該辯稱予以支持。蔣某訴請(qǐng)的利息應(yīng)按月利率2%從2015年3月27日起計(jì)算至借款本金付清時(shí)止。綜上，判決：（1）鳳凰街道辦返還蔣某借款20萬(wàn)元并按月利率2%支付從2015年3月27日起至本金還清之日止的利息。（2）駁回蔣某其他訴訟請(qǐng)求。

　　

　　鳳凰街道辦不服，提起上訴。

　　

　　三、二審法律判決

　　

　　二審法院認(rèn)為：雙方當(dāng)事人爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)是鳳凰街道辦是否應(yīng)當(dāng)返還蔣某本金并支付利息。上訴人鳳凰街道辦提出該借款實(shí)際用于永州聯(lián)信房地產(chǎn)開發(fā)公司（下稱：聯(lián)信公司）完稅，應(yīng)由聯(lián)信公司或其法定代理人陳某償還，本案遺漏訴訟主體。根據(jù)已查明事實(shí)，《借款協(xié)議》系上訴人與被上訴人簽訂，上訴人是借款人，被上訴人是出借人，聯(lián)信公司并非《借款協(xié)議》的借款人，根據(jù)合同的相對(duì)性，上訴人提出本案遺漏訴訟主體的上訴理由不能成立。《預(yù)算法》第35條第3款規(guī)定，“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。《合同法》第52條規(guī)定，“有下列情形之一的合同無(wú)效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。上訴人與被上訴人簽訂的《借款協(xié)議》違反《預(yù)算法》的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)屬無(wú)效。根據(jù)《合同法》第58條，上訴人應(yīng)將借款本金返還被上訴人。被上訴人作為普通公民，基于對(duì)上訴人作為政府部門的信任，與上訴人簽訂《借款協(xié)議》，將款項(xiàng)借給上訴人，并無(wú)過(guò)錯(cuò)。上訴人作為政府部門，理應(yīng)知道不能作為債務(wù)人對(duì)外舉借債務(wù)，因此上訴人對(duì)于《借款協(xié)議》的簽訂存在過(guò)錯(cuò)，應(yīng)賠償被上訴人因合同無(wú)效造成的損失。本案中，被上訴人的損失即是利息損失，故一審法院依照《民間借貸司法解釋》，以支付利息的形式判決上訴人賠償被上訴人損失并無(wú)不當(dāng)。

　　

　　綜上，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

　　

　　本案最終判決《借款協(xié)議》無(wú)效，鳳凰街道辦返還借款本金并按月利率2%賠償蔣某損失。

　　

　?。ǘ┌咐喉?xiàng)某訴王某、建昌縣xx局八家子分局、建昌縣xx局民間借貸糾紛案

　　

　　原告：項(xiàng)某

　　

　　被告：王某

　　

　　被告：建昌縣xx局八家子分局（下稱“八家子分局”），被告王某系該局局長(zhǎng)

　　

　　被告：建昌縣xx局

　　

　　2014年11月27日，王某以給八家子分局使用為由向項(xiàng)某借錢，并向項(xiàng)某出具了加蓋八家子分局公章的欠條，借款金額3萬(wàn)元，口頭約定還款期限。到期后項(xiàng)某向王某要求還款，王某多次拖延，一直未償還。項(xiàng)某遂起訴至法院請(qǐng)求各被告連帶償還借款本金及利息。

　　

　　原告訴稱：王某欠錢應(yīng)當(dāng)償還。因加蓋了八家子分局公章，所以分局應(yīng)當(dāng)連帶償還。又因建昌縣xx局是法人單位，對(duì)公章管理不嚴(yán)，應(yīng)連帶償還欠款。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　

　　被告王某未到庭，提交書面答辯稱，其只是欠原告3萬(wàn)元，沒(méi)有利息。

　　

　　被告八家子分局未到庭，提交書面答辯稱，其只是欠原告3萬(wàn)元，沒(méi)有利息。八家子分局是獨(dú)立法人單位，有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)，故八家子分局同意承擔(dān)責(zé)任。

　　

　　被告建昌縣xx局未到庭，亦未提交書面答辯。

　　

　　法院認(rèn)為，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，故被告王某向原告借款時(shí)加蓋八家子分局公章的行為因違反法律和社會(huì)公共利益而當(dāng)然無(wú)效，原告與八家子分局未形成合法的民間借貸關(guān)系，但八家子分局應(yīng)將取得的不當(dāng)利益予以返還；因八家子分局是有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)法人，故原告與被告建昌縣xx局未形成合法的民間借貸關(guān)系；因被告王某在借條上簽字，應(yīng)視為是項(xiàng)某和王某之間形成了合法的民間借貸關(guān)系，故對(duì)項(xiàng)某要求王某償還借款本金的訴訟請(qǐng)求應(yīng)予支持。關(guān)于借款利息，因雙方之間的借條未記載利息，王某亦予以否認(rèn)，且借條上未記載借款期限，依法應(yīng)視為不支付利息。綜上，依照《合同法》第196條、第206條、第211條，《預(yù)算法》第35條，《民法通則》第58條、第92條等規(guī)定，判決：八家子分局返還項(xiàng)某3萬(wàn)元，王某連帶償還責(zé)任；駁回項(xiàng)某其他訴訟請(qǐng)求。

　　

　　本案判決結(jié)果：借款合同無(wú)效，八家子分局按不當(dāng)?shù)美蝽?xiàng)某返還本金，王某承擔(dān)連帶責(zé)任，未支持項(xiàng)某要求支付利息的訴求。

　　

　　三、案件評(píng)析

　　

　　以上案件和判決雖非直接與融資租賃相關(guān)，但均涉及《預(yù)算法》對(duì)合同效力的影響問(wèn)題，在融資租賃交易實(shí)踐中，很多情況下租金來(lái)源于財(cái)政預(yù)算。據(jù)此推斷，《預(yù)算法》第35條關(guān)于地方政府舉債的限制性規(guī)定亦可能對(duì)融資租賃業(yè)務(wù)產(chǎn)生不利影響。

　　

　?。ㄒ唬额A(yù)算法》第35條的性質(zhì)分析

　　

　　根據(jù)《預(yù)算法》第35條第3款規(guī)定，地方政府及其所屬部門只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此之外不得以其他任何方式舉借債務(wù)。關(guān)于該規(guī)定是效力性規(guī)范抑或管理性規(guī)范，理論界及司法實(shí)踐中存在爭(zhēng)議，而規(guī)范性質(zhì)的界定直接關(guān)系到其是否可以作為判定合同效力的依據(jù)，因此，有必要對(duì)此進(jìn)行厘清。

　　

　　從《預(yù)算法》第35條第3款的內(nèi)容來(lái)看：首先，其規(guī)制對(duì)象是地方各級(jí)政府及其所屬部門；其次，其內(nèi)容是限制地方各級(jí)政府及其所屬部門的舉債方式，即只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)；最后，根據(jù)《預(yù)算法》第94條的規(guī)定，違反該規(guī)定的法律后果是舉債主體及主管人員等承擔(dān)行政責(zé)任。

　　

　　關(guān)于效力性規(guī)定和管理性規(guī)定如何區(qū)分，我國(guó)目前尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。最高人民法院在《最高人民法院合同法司法解釋（二）問(wèn)答》及《合同案件審判指導(dǎo)》中均認(rèn)為：識(shí)別效力性強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取正反兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：（1）肯定性識(shí)別，首先，該強(qiáng)制性規(guī)定是否明確規(guī)定了違反的后果是合同無(wú)效，如果規(guī)定了，該規(guī)定便屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定；其次，雖未規(guī)定違反的后果是合同無(wú)效，但違反該規(guī)定如使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。（2）否定性識(shí)別，法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定僅關(guān)系當(dāng)事人利益的，或該強(qiáng)制性規(guī)定僅是為了行政管理或紀(jì)律管理需要而制定的，一般不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，如《城市房地產(chǎn)管理法》第54條、《公務(wù)員法》第53條。

　　

　　按照上述標(biāo)準(zhǔn)衡量，《預(yù)算法》并未規(guī)定地方政府及其所屬部門違反第35條的后果是合同無(wú)效，而是規(guī)定了行政責(zé)任，屬于為了行政管理需要而制定的規(guī)定，與《公務(wù)員法》第53條異曲同工，因此，筆者認(rèn)為，《預(yù)算法》第35條應(yīng)屬于管理性規(guī)定。

　　

　?。ǘ额A(yù)算法》第35條對(duì)融資租賃合同效力的影響

　　

　　1.地方政府或其所屬部門通過(guò)融資租賃方式采購(gòu)貨物或工程是否違反《預(yù)算法》的規(guī)定

　　

　　根據(jù)《政府采購(gòu)法》第2條，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，屬于政府采購(gòu)，采購(gòu)方式包括購(gòu)買、租賃、委托、雇用等。此處未明確融資租賃是否屬于政府采購(gòu)范圍。從本質(zhì)上說(shuō)，融資租賃也是承租人通過(guò)有償方式取得貨物、工程的一種方式，一方面，《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定“租賃”屬于“采購(gòu)”范疇，而“租賃”和“融資租賃”均是承租人通過(guò)支付租金獲得占有、使用租賃物的方式，另一方面，出租人購(gòu)買租賃物，享有租賃物的所有權(quán)，但租賃物和供應(yīng)商由承租人選擇和指定，租賃期滿承租人以象征價(jià)格留購(gòu)租賃物，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，承租人為租賃物的實(shí)際購(gòu)入人。因此，無(wú)論是從購(gòu)買的角度，還是從租賃的角度，承租人以融資租賃方式取得租賃物應(yīng)屬于《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范疇。其二，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕68號(hào)）及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)金融租賃行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕69號(hào)）均鼓勵(lì)政府購(gòu)買融資租賃服務(wù)，鼓勵(lì)各級(jí)人民政府在提供公共服務(wù)、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中購(gòu)買融資租賃服務(wù)，這與《政府采購(gòu)法》一脈相承。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　

　　結(jié)合《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二條“以納入預(yù)算管理的資金作為還款來(lái)源的借貸資金，視同財(cái)政性資金”的規(guī)定，若地方政府部門通過(guò)融資租賃方式購(gòu)入貨物或工程，且租賃公司在該融資租賃業(yè)務(wù)項(xiàng)下的租金債權(quán)已通過(guò)合法程序被納入財(cái)政預(yù)算，應(yīng)屬于地方政府部門使用財(cái)政性資金購(gòu)入貨物或工程，屬于政府采購(gòu)范疇，不違反《預(yù)算法》規(guī)定。但是，有的地方政府文件（如四川）將融資租賃作為違法舉債的方式之一，筆者認(rèn)為，這一規(guī)定的前提是“違法違規(guī)”，如果地方政府嚴(yán)格按照《預(yù)算法》規(guī)定的程序?qū)⒆饨鸬膬斶€列入預(yù)算，不屬于“違法違規(guī)”。

　　

　　綜上，筆者認(rèn)為，經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序、通過(guò)融資租賃方式取得貨物或工程屬于《政府采購(gòu)法》規(guī)定的政府采購(gòu)行為，不屬于《預(yù)算法》第35條第3款限制的情形。

　　

　　2.對(duì)融資租賃合同效力的影響

　　

　　雖然筆者認(rèn)為融資租賃不屬于《預(yù)算法》第35條第3款限制的情形，但不排除部分裁判機(jī)關(guān)認(rèn)為地方政府或其部門通過(guò)融資租賃方式采購(gòu)貨物或工程系違反《預(yù)算法》的行為，若如此，則地方政府及其所屬部門與租賃公司簽署的融資租賃合同的效力是否會(huì)受到影響？

　　

　　根據(jù)《合同法》第52條，“有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。”結(jié)合本文第二部分提及的案例，最有可能據(jù)以認(rèn)定融資租賃合同效力的依據(jù)是上述第（四）（五）兩種情形，以下逐一分析。

　　

　?。?）關(guān)于損害社會(huì)公共利益

　　

　　關(guān)于何謂公共利益，我國(guó)法律法規(guī)沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。梁慧星教授組織起草的《物權(quán)法草案》第49條曾對(duì)公共利益表述為：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的其它公共利益。”王利明教授則認(rèn)為，公共利益本身在受益人的范圍上具有不特定性，受益可以是多方面的，既可以是經(jīng)濟(jì)上的，也可以是教育、科學(xué)、文化等精神上的。綜上，公共利益，即在一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)與不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，利益范圍既包括經(jīng)濟(jì)利益，也包括正義、公平、美德等抽象價(jià)值。

　　

　　那么，地方政府及其所屬部門通過(guò)融資租賃方式采購(gòu)貨物或工程，是否損害了社會(huì)公共利益？地方政府或其所屬部門舉債增加了政府債務(wù)支出，從而使得公民所繳納的稅收更多地用于填補(bǔ)政府債務(wù)而非用于社會(huì)建設(shè)，可能導(dǎo)致該政府投入其他公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的支出減少，從而損害了當(dāng)?shù)孛癖姷睦?，有損公共利益。但是，從資金投向來(lái)看，如果租賃公司向地方政府提供的融資投向了供水、供氣、供熱、城市污水垃圾處理、公交車、城市照明等城市公用事業(yè)建設(shè)，以及城市軌道交通、高速公路、高速鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，事實(shí)上，地方政府通過(guò)融資租賃方式獲取的資金也多是投向了城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從這一角度說(shuō)，租賃公司通過(guò)與地方政府及其所屬部門開展融資租賃交易促進(jìn)了城市建設(shè)發(fā)展，反而對(duì)社會(huì)公共利益有利。因此，是否有損公共利益應(yīng)具體分析，不宜一概而論。

　　

　?。?）關(guān)于違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定

　　

　　根據(jù)《合同法司法解釋（二）》第14條，若《預(yù)算法》第35條屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，相應(yīng)合同的效力才會(huì)受到影響。

　　

　　根據(jù)前文分析，《預(yù)算法》第35條屬于管理性規(guī)定，因此，不宜作為判斷合同效力的依據(jù)。

　　

　　因此，本文第二部分案例一中法院認(rèn)為“上訴人與被上訴人簽訂的《借款協(xié)議》違反《預(yù)算法》的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)屬無(wú)效”的觀點(diǎn)值得商榷。

　　

　?。?）小結(jié)

　　

　　綜上，關(guān)于《預(yù)算法》第35條對(duì)合同效力的影響，理論和實(shí)務(wù)界存在截然相反的兩種觀點(diǎn)，相同的情形曾經(jīng)在對(duì)《公司法》第16條的理解上發(fā)生，對(duì)于公司違反《公司法》第16條所提供的擔(dān)保的效力，理論和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論了十余年，直到近幾年最高人民法院在多個(gè)判決中認(rèn)為《公司法》第16條屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，不影響擔(dān)保合同的效力，這一爭(zhēng)論才初步有了結(jié)果，如今《預(yù)算法》又要上演相同的劇目，最終應(yīng)該由全國(guó)人大出臺(tái)立法解釋或者最高人民法院作出司法解釋對(duì)效力性規(guī)定和管理性規(guī)定的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行釋明，以徹底解決這一爭(zhēng)論。

　　

　　四、啟示

　　

　　本文提及的三個(gè)判決涉及的金額都較小，且都是基層政府，無(wú)論合同效力如何，判決還本付息或是返還本金賠償損失，都不會(huì)引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但若如融資租賃業(yè)務(wù)般動(dòng)輒上億，則可能會(huì)出現(xiàn)較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、發(fā)改委等部委多次發(fā)文鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目，即社會(huì)資本介入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而融資租賃的特性決定了其是PPP項(xiàng)目的最佳搭檔。融資租賃的本質(zhì)是投資，目的在于獲取收益，對(duì)PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，租賃公司的收益來(lái)源于項(xiàng)目公司從PPP項(xiàng)目中所獲收益，而項(xiàng)目公司的收益取決于PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制有使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼三種，其中后兩種均涉及政府財(cái)政支出，而政府的任何支出都必須先有預(yù)算，這就涉及到與《預(yù)算法》的銜接問(wèn)題。按照我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》的財(cái)政預(yù)算機(jī)制，政府財(cái)政是一年一預(yù)算，而PPP項(xiàng)目動(dòng)輒一二十年，最長(zhǎng)可達(dá)三十年，這與預(yù)算體制明顯不符，財(cái)政預(yù)算的不可預(yù)期性使得社會(huì)資本方的收益無(wú)法獲得保障，不利于PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，若要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)考慮做好制度設(shè)計(jì)和政策安排，改變現(xiàn)行單一年度的預(yù)算體制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，以使社會(huì)資本投入方有明確的預(yù)期和恒久的保障，才能最終實(shí)現(xiàn)推廣PPP項(xiàng)目的目的，達(dá)到引入社會(huì)資本、提升公共服務(wù)的目的。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　

　　①本部分作者為北京市匯融律師事務(wù)所合伙人李雪梅。

　　

　?、趨⒁婟垘r市中級(jí)人民法院（2016）閩08民終229號(hào)二審民事判決書，2016年4月19日作出。

　　

　　③參見永州市中級(jí)人民法院（2016）湘11民終1196號(hào)二審民事判決書，2016年4月19日作出。

　　

　?、軈⒁娊úh人民法院（2016）遼1422民初673號(hào)一審民事判決書，2016年6月13日作出。