融資租賃公司要遠離地方政府融資市場“陷坑”
編輯:admin / 發(fā)布時間:2017-05-21 / 閱讀:617
2016年5月,也就是一年之前,因融資租賃的地方政府扶持政策的討論,筆者曾順帶針對融資租賃的“地方政府融資”市場進行了分析。
在對一種可能的新型地方政府融資手法進行描述的同時,也基于地方政府融資租賃扶持政策推出的政治與經(jīng)濟背景分析,得出了中央政府的監(jiān)管反制隨時可能“出手”的判斷。所以,在文章的結(jié)尾處,筆者給出了一個發(fā)問:“也許,另一場饕餮的盛宴已經(jīng)準(zhǔn)備就緒,只是,在席間,不知道中央政府是否會猛然推門而入,令許多甜蜜的富貴夢,破碎一地?”
隨后,中央政府果然不出意料地“猛然推門而入”了:2016年10月,財政部因接到“舉報”而啟動對貴州省各級財政違規(guī)擔(dān)保的撤銷工作;2017年1月,財政部因?qū)徲嬏峁?ldquo;線索”,而發(fā)函五省份、兩部委,建議問責(zé)包括重慶黔江區(qū)教委回租賃合同在內(nèi)的,數(shù)起地方政府的違規(guī)舉債行為;2017年3月,重慶黔江區(qū)財政局長被行政撤職;2017年4月26日,在金融“監(jiān)管風(fēng)暴”全面發(fā)動的背景下,財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等六部委,聯(lián)名發(fā)出“財預(yù)[2017]50號”文:《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(以下簡稱“50號文”)。
從“50號文”開篇就強調(diào)的,“地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查”工作,要在“2017年7月31日前清理整改到位”,逾期不改正或改正不到位的,“應(yīng)當(dāng)提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”的嚴(yán)厲要求看,中央政府對地方政府違規(guī)舉債的容忍度,已經(jīng)迫近底線。
在如此的新形勢下,包括融資租賃公司在內(nèi)的各類金融機構(gòu)應(yīng)該如何看待“地方政府融資”市場,是一個值得被深入討論的話題。
一、地方政府融資市場≠地方政府融資平臺市場
從融資租賃公司等金融機構(gòu)的經(jīng)營角度,討論新形勢下“地方政府融資平臺市場”與“地方政府融資市場”中的“機會”和“風(fēng)險”,必須首先建立起一種對“中央政府-地方政府”關(guān)系的深刻認(rèn)識。
“中央-地方”關(guān)系問題,是一個“超意識形態(tài)”的問題。也即,無論古今中外,但凡一個國家的疆域充分廣闊,都會產(chǎn)生這個問題,也必然要去面對和解決這個問題。中國歷史上,“王室與諸侯”、“皇帝與郡縣”、“朝廷與府縣”都是這層關(guān)系的具體表現(xiàn),而新中國成立后,就體現(xiàn)為“中央政府與地方政府”的關(guān)系。
1978年改革啟動之前,雖然中央對地方的管理權(quán)限,有過數(shù)次的下放嘗試,但都因“一放就亂”而隨即改回。所以,地方政府在計劃經(jīng)濟體制下,總體而言,處于一種依照各種指令執(zhí)行的完全被動地位。改革開放啟動之后,尤其是改革重心在1980年代中期,由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市之后,地方政府就成為中央政府推動和落實改革的主要依靠力量,所以,中央政府和地方政府之間的關(guān)系在這個階段,就體現(xiàn)為一種明顯“鼓勵”態(tài)度下的“放權(quán)”——深圳特區(qū)的建設(shè)以及鄧小平1992年南方講話,都是對這種“中央-地方”關(guān)系的現(xiàn)實印證。
然而,伴隨著地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中“自我意識”的逐步強化,地方政府的“自我利益意識”也隨之而起。代表整體利益的中央政府與代表局部利益,甚至參雜個人私利地方政府,開始出現(xiàn)利益分歧。1993年,地方政府憑借對銀行資金的調(diào)度力量,通過房產(chǎn)開發(fā)商而迅速堆積放大的“海南地產(chǎn)泡沫”,成為中央政府同地方政府在改革啟動后首次“角力”的導(dǎo)火索。經(jīng)此一役,中央政府切斷了地方政府染指“銀行資金”的權(quán)力,并通過“分稅制”改革,重新規(guī)范“中央-地方”關(guān)系——這就是地方政府“財權(quán)”與“事權(quán)”不對等狀態(tài)的形成起點。
失去了“銀根”的地方政府,略一沉吟,便將目光投向了“地根”。地方政府依靠“地根”提供資源支持,催動地方經(jīng)濟發(fā)展的過程,又可分為三個階段:第一個階段是“送地生稅”,也即以“開發(fā)區(qū)”為載體,通過大幅壓縮土地對價,換取“招商引資”,并依此構(gòu)建厚實稅源;第二階段是“賣地?fù)Q錢”,也即眾所周知的“土地財政”;第三個階段則是“押地融資”。
“地方政府融資平臺”的設(shè)立,就是“押地融資”階段的起點和最鮮明特征。那時,正是2008年前后,次貸危機讓中國已然全面融入世界經(jīng)濟循環(huán)的,帶有顯著“外向型”特征的經(jīng)濟系統(tǒng),面臨“失速”的危險。為了維系整體經(jīng)濟安全,中央政府的“四萬億”強刺激投資計劃即時推出。
然而,投資計劃的執(zhí)行,離不開投資主體的存在。所以,通過建立“地方融資平臺”,重新打通銀行資金向地方政府的流動,就成為中央政府的不得不為之的一項措施安排。于是,恍惚之間,昔日重現(xiàn),地方政府再次拉上了銀行的手。有統(tǒng)計稱,截至2010年底,就在短短的兩三年間,全國省、市、縣三級地方政府供設(shè)立融資平臺公司6576家,其中省級165家,市級1648家,縣級4763家。也正是如此迅猛成立的平臺融資公司,成為“十萬億”信貸投放的重要推手,然而,地方政府債務(wù)問題也就此萌生。
很顯然,地方政府并不滿足于通過地方融資平臺來單一地獲取銀行信貸資金。
中國資本市場失范演變推動之下的各類非銀行金融機構(gòu),主動“對接”地方融資平臺的舉動,令地方政府“恍然大悟”:這個“公司組織”形式出現(xiàn)地方融資平臺,就像是地方政府手中的一個“電線插頭”,既然這個插頭可以“接入”銀行體系,那么有什么理由不去“接入”資本市場?
乃至更進一步地,為什么不通過設(shè)立地方的國有“金控平臺”而主動“進入”金融市場?于是,中國的金融市場與地方政府開始產(chǎn)生破壞性“共振”:資金資源被以越來越大的規(guī)模,輸入配置效率越來越低下的地方政府。中央政府對此自然不會坐視不管:2014年發(fā)布“43號文”并啟動地方債務(wù)置換,2015年啟動實施新《預(yù)算法》,2016年“營改增”全面鋪開,直至2017年的“50號文”和金融“監(jiān)管風(fēng)暴”。
綜上,很明顯地,“地方政府融資”在中國是一個十足的新事物。“地方政府融資平臺市場”只是“地方政府融資市場”的一個組成部分,后者還包括地方政府通過各種金融手段,以各種地方國有企業(yè)或公益事業(yè)組織及設(shè)施(教育、醫(yī)療、供水排污等)為載體,直接從銀行體系,或者間接通過資本市場以及融資租賃“通道”從銀行體系獲取資金的種種舉動。
二、地方政府融資市場: “供需”禁錮,“支點”抽離
本文開篇處所列舉的,中央政府對地方政府融資的種種“遏制”,并不是一個短期的臨時性舉動。得出這一論斷,其分析基礎(chǔ)在于對又一組重大關(guān)系的考察——“政府-市場”關(guān)系。
界定“政府-市場”關(guān)系就是要回答一個問題:相對而言,經(jīng)濟系統(tǒng)運行所需的資源配置,通過市場來實現(xiàn)更加有效,還是依靠政府的行政指令或行政干預(yù)更加有效?這個問題在中國改革的早期,被非常凝練而通俗地表述為:“找市場,還是找市長?”。
雖然,有人仍然把歷經(jīng)近40年改革的中國特色市場經(jīng)濟稱為“半統(tǒng)制半市場經(jīng)濟”,但是,市場機制在資源配置當(dāng)中的地位,卻毫無疑義地呈現(xiàn)出一種壓倒性地上升趨勢:從中央政府的歷年重大政策文件措辭看,對“市場”的表述,從“有計劃的商品經(jīng)濟”到“社會主義市場經(jīng)濟”,再到“中國特色市場經(jīng)濟”;對“市場”作用的定位,也從“基礎(chǔ)性”上升到了“決定性”。
隨著“市場”地位的不斷隆升,“政府”在資源配置過程中地位,當(dāng)然就會表現(xiàn)出相對下降。但是,這種政府地位的相對下降,絕對不會退變?yōu)樵讨甲杂墒袌鼋?jīng)濟思想主張的“守夜人”角色,引用十八屆三中全會《決定》的表述,就是:“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。也即,政府在經(jīng)濟運行中的角色,需要發(fā)生轉(zhuǎn)變,這就是“轉(zhuǎn)變政府職能”。
那么,政府的職能要發(fā)生怎樣的轉(zhuǎn)變呢?從政府對經(jīng)濟影響和作用看,政府要從“管理者”,轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理者”——如果把經(jīng)濟運行比喻為一場交響音樂會的話,“管理者”向“治理者”的轉(zhuǎn)變,就要求政府從過往動手“譜曲”,甚至親自“演奏”的角色,轉(zhuǎn)變?yōu)榻豁憳返?ldquo;指揮”角色,以及音樂廳“老板”的會場運營維護角色。
從中央政府和地方政府的功能與分工看,相當(dāng)一部分“事權(quán)”,將會從地方政府轉(zhuǎn)移到中央政府——十八屆三中全會《決議》,如是表述:“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任”。所以,如果將政府對經(jīng)濟的行政干預(yù)力度比喻為一塊“蛋糕”的話,那么,不但這塊蛋糕將變得的越來越小,而且,地方政府在這塊蛋糕上的分配比例,也將變得越來越低。
既然地方政府的角色將要發(fā)生這樣的變化,那么,地方政府融資市場在趨勢上,自然會變得空間受限。如果要對“受限”進行具體描述的話,從已經(jīng)發(fā)生的種種現(xiàn)實狀況看,可以將之稱為:“供需”禁錮,“支點”抽離。
在地方政府融資市場的“需求端”,地方政府融資的規(guī)模和方式,都已經(jīng)被非常嚴(yán)格地固定下來。“50號文”再次重申了“國發(fā)[2014]43號文”的規(guī)定:“地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式,除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。并且,針對地方政府融資的各類“通道”融資手段,“50號文”也非常明確地指出:“地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何方式,要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”。
但是,基于政府職能轉(zhuǎn)變的考慮,“50號文”特別表達了對地方政府通過“市場化”手段,參與金融活動的支持:“允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司(含各類融資擔(dān)?;鸸荆?,構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系,鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù),地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任”。除此之外,地方政府意圖通過其他路徑“曲線”進行融資的意圖,也被叫停:“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金,嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”。
在地方政府融資市場的“供給端”,2017年春季發(fā)動金融“監(jiān)管風(fēng)暴”,首先以“資產(chǎn)要‘穿透’,資金要“尋源””的原則要求,給各類金融機構(gòu)套上了“緊箍咒”。而“50號文”則遙相呼應(yīng)地給出了,觸發(fā)“緊箍咒”的具體條件:“金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范融資管理,切實加強風(fēng)險識別和防范,落實企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件,按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序,審慎評估舉債人財務(wù)能力和還款來源。金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時,不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保”。實際上,金融機構(gòu)在操作地方政府融資業(yè)務(wù)時,如此注重地方政府的“擔(dān)保”態(tài)度,正是金融機構(gòu)的狡黠之處。
因為,各類金融機構(gòu)都非常清醒地知道,地方政府融資平臺也罷,地方政府融資市場也罷,其償債的主要現(xiàn)金流來源,并不是一般概念中,可以類比為企業(yè)經(jīng)營活動現(xiàn)金流入的“財政收入”,而恰恰是地方政府的“籌資活動現(xiàn)金流入”——地方政府的舉債空間。
而所謂的各種擔(dān)保形式,無非起到兩方面作用:一是滿足金融機構(gòu)內(nèi)部風(fēng)控的“形式合規(guī)”,讓投放決策有能有一個好看的“面子”,一旦出了問題,無論是管理層還是信審人員也都能有一個拿得出手的“托詞”;二是增加地方政府的違約成本,提高自身債權(quán)在地方政府償債序列中排序位置,畢竟,在相當(dāng)程度上,地方政府同各類金融機構(gòu)已經(jīng)結(jié)成了某種意義上的“共生”關(guān)系,一旦金融機構(gòu)“翻臉”發(fā)難,傷及地方政府在金融市場上的“信用”,也是地方政府所難以接受的狀況。
所以,對于中央政府而言,在地方政府融資市場“供給端”的禁錮手段,是最為有力的控制手段——如果說,因違規(guī)舉債而對地方最高行政長官予以撤職,頗為不妥的話,那么,因違規(guī)放債而對金融機構(gòu)的最高管理者予以撤職,則是水到渠成的當(dāng)然之舉。所以,“50號文”中對于金融機構(gòu)的問責(zé)規(guī)定,才是真正的“大殺器”:“對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的,依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任”。
在粘合地方政府融資市場“供需”兩端的“信用支點”方面,“地方政府擔(dān)保”早在“國發(fā)[2014]43號文”中,就已經(jīng)被“抽離”:“地方政府及其所屬部門……不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”。而“50號文”則又打了一個非常明確的政策“補丁”:“除國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債”。
那么,“地方政府擔(dān)保”的信用支點被抽離后,還存在有其他的“信用支點”嗎?理論上,是有的——也即舉債企業(yè)或舉債融資平臺企業(yè)自身的“信用”。但是,在相當(dāng)程度上,這也僅僅是一種理論上的“支點”。“50號文”號召:“推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資”。這一號召本身就暗示著,地方融資平臺公司過往一貫所開展的,并非“市場化融資”,所以也就根本不可能具備自身本有的“信用支點”。
更進一步地,“50號文”還非常明確地抽離了幾項非常具體的,地方政府向融資平臺公司提供“信用支點”的具體形式:“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司,不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源,不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為”。
三、遠離地方政府融資市場“陷坑”
盡管,從“政府-市場”關(guān)系,“中央政府-地方政府”關(guān)系,乃至中央政府對地方政府舉債和金融機構(gòu)經(jīng)營的規(guī)范和監(jiān)管動作,都非常清晰而有力地表明,地方政府融資市場將愈發(fā)空間局促,且風(fēng)險叵測,但是,“裝睡的人叫不醒”,部分金融中介的投機欲望,以及融資租賃公司等金融機構(gòu)固有的,“掌柜”坑“東家”的“代理人問題”,乃至各種新式“變通手法”所引致的僥幸心理,還是會觸發(fā)一些地方政府習(xí)慣性的“融資沖動”。換言之,市場中依然還會存在一股力量,妄圖“抵抗”趨勢。
那么,這些“抵抗”力量的勝算如何呢?
在地方政府融資市場中,逆勢而動的那股力量能否“得手”,與中央政府對全局監(jiān)督與控制能力高度相關(guān)。也即,中央政府的監(jiān)督與控制能力越強,在地方政府融資市場中“唱反調(diào)”的勝算就越低。
從已有的現(xiàn)實狀況看,最高決策層以及中央政府所擁有的監(jiān)督與控制手段,日趨豐富。除了上文已經(jīng)表述的種種政策手段之外,最高決策層以及中央政府還擁有以下“利器”:
1、與“黨建”和“廉政”相配套的紀(jì)檢監(jiān)督和司法監(jiān)督:“巡視組”和檢察機構(gòu)當(dāng)然可以將地方政府舉債相關(guān)事宜,納入工作范圍;
2、金融監(jiān)管:2017年以來,證監(jiān)會頻出“頂格”罰單,銀監(jiān)會在掀起“監(jiān)管風(fēng)暴”的同時,還強調(diào)要進行“強問責(zé)”,而保監(jiān)會在項俊波落馬后的監(jiān)管動作也愈發(fā)凌厲;
3、輿論與新聞監(jiān)督:習(xí)大大曾數(shù)次強調(diào):“對來自知識分子的意見和批評,只要出發(fā)點是好的,就要熱忱歡迎,對的就要積極采納;即使一些意見和批評有偏差,甚至不正確,也要多一些包容、多一些寬容,堅持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子”。從筆者切身的體會來看,習(xí)大大這柄“尚方寶劍”還是威力十足的:曾有所謂“公關(guān)公司”就某篇公眾號文章而聯(lián)系筆者,筆者把這段話“擺”出來后,對方就此悄然無聲。另外,近日“財新”媒體以《穿透安邦魔術(shù)》一文來P.K.“安邦保險”,也是非常好的例證;
4、信息監(jiān)督:李克強總理在《2017政府工作報告》中,提出:“加快國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通,形成全國統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺”,可以想象,一旦這個全國的政府信息系統(tǒng)形成,將及時而有效地提高中央政府對地方政府的監(jiān)督力度;
5、人大監(jiān)督:“人大監(jiān)督”也是習(xí)大大非常重視的一項舉措,這一領(lǐng)域的“潛力”很大,來自于各級人大及其委員會的監(jiān)督,很有可能象“民主生活會”、“巡視回頭看”一樣,成為一種更加有力的機制性的常設(shè)監(jiān)督手段;
6、依法行政:一旦“法治”取代了“法制”,檢察和司法機關(guān)逐步消除“地方化”特征,黨領(lǐng)導(dǎo)下的獨立的司法體系,將形成對政府行政的有力規(guī)范——2017年5月4日,習(xí)大大考察北京政法大學(xué),絕非隨意為之。此外,2017年5月2日,全國人大常委會公布2017年立法工作計劃,根據(jù)計劃,《行政監(jiān)察法》將修改為《國家監(jiān)察法》,并擬于2017年6月提請全國人大常委會會議初次審議。
據(jù)此而論,只要不出現(xiàn)類似次貸危機這樣的,難以預(yù)測的重大系統(tǒng)性沖擊事件,進而導(dǎo)致已有的地方政府融資市場“供需”禁錮和“支點”抽離各種手段的力度減弱,只要種種著眼全局的諸多監(jiān)督控制舉措持續(xù)推進——依照上文的分析,這些都將是大概率事件——那么,任何地方政府融資市場中的“抵抗”力量,前途終是暗淡。
并且,因“抵抗”大勢而招致的“苦果”,也必將難以下咽:除非融資租賃公司等金融機構(gòu)能夠真正依靠“市場化”的審慎風(fēng)險識別能力,來涉入地方融資平臺市場或地方政府融資市場,否則,來自于供需兩端的禁錮力量,以及因“信用支點”抽離所導(dǎo)致的風(fēng)險敞口,足以讓任何一家金融機構(gòu)遭受重創(chuàng)。
即使從“個人利益”出發(fā),延續(xù)過往“通道”式的監(jiān)管套利手法,也頗為不智:一個運營投機套利和簡單中介業(yè)務(wù)的職業(yè)經(jīng)理人,將因此而喪失寶貴的管理實踐機會,也很可能因潛在的巨大經(jīng)營隱患而斷送自己的未來職業(yè)前途;一個僅會“對接項目”的“非標(biāo)”業(yè)務(wù)操作人員,將因此而蹉跎職場的黃金歲月,讓自己拎著一幅單薄的“金融民工”身板兒,去面對轉(zhuǎn)眼即至的中年危機;即便是國有金融機構(gòu)的董事會領(lǐng)導(dǎo)成員,也將難逃干系:根據(jù)2017年5月3日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》(“國辦發(fā)[2017]36號文”),“黨建”的力量將結(jié)合公司治理手段,在2020年前的短短不到3年時間內(nèi),深度融入包括金融行業(yè)在內(nèi)的全體國有企業(yè)。
由此看來,對于包括融資租賃公司在內(nèi)的各金融機構(gòu)而言,明智的選擇只有兩個:一是走“市場化”路線,依靠真正的企業(yè)管理能力來開發(fā)地方政府融資市場;第二條路就是,另尋出路,遠離地方政府融資市場“陷坑”——一如巴菲特在2017年的股東信中所言:“‘其他人都在做,所以我們也必須做’的觀點,在任何行業(yè)都造成了麻煩”。
來源:懷邦咨詢,作者/ 李喆
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