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　　2016年5月，也就是一年之前，因融資租賃的地方政府扶持政策的討論，筆者曾順帶針對融資租賃的“地方政府融資”市場進行了分析。

　　

　　在對一種可能的新型地方政府融資手法進行描述的同時，也基于地方政府融資租賃扶持政策推出的政治與經(jīng)濟背景分析，得出了中央政府的監(jiān)管反制隨時可能“出手”的判斷。所以，在文章的結(jié)尾處，筆者給出了一個發(fā)問：“也許，另一場饕餮的盛宴已經(jīng)準(zhǔn)備就緒，只是，在席間，不知道中央政府是否會猛然推門而入，令許多甜蜜的富貴夢，破碎一地？”

　　

　　隨后，中央政府果然不出意料地“猛然推門而入”了：2016年10月，財政部因接到“舉報”而啟動對貴州省各級財政違規(guī)擔(dān)保的撤銷工作；2017年1月，財政部因?qū)徲嬏峁?ldquo;線索”，而發(fā)函五省份、兩部委，建議問責(zé)包括重慶黔江區(qū)教委回租賃合同在內(nèi)的，數(shù)起地方政府的違規(guī)舉債行為；2017年3月，重慶黔江區(qū)財政局長被行政撤職；2017年4月26日，在金融“監(jiān)管風(fēng)暴”全面發(fā)動的背景下，財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等六部委，聯(lián)名發(fā)出“財預(yù)[2017]50號”文：《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱“50號文”）。

　　

　　從“50號文”開篇就強調(diào)的，“地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查”工作，要在“2017年7月31日前清理整改到位”，逾期不改正或改正不到位的，“應(yīng)當(dāng)提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”的嚴(yán)厲要求看，中央政府對地方政府違規(guī)舉債的容忍度，已經(jīng)迫近底線。

　　

　　在如此的新形勢下，包括融資租賃公司在內(nèi)的各類金融機構(gòu)應(yīng)該如何看待“地方政府融資”市場，是一個值得被深入討論的話題。

　　

　　一、地方政府融資市場≠地方政府融資平臺市場

　　

　　從融資租賃公司等金融機構(gòu)的經(jīng)營角度，討論新形勢下“地方政府融資平臺市場”與“地方政府融資市場”中的“機會”和“風(fēng)險”，必須首先建立起一種對“中央政府-地方政府”關(guān)系的深刻認(rèn)識。

　　

　　“中央-地方”關(guān)系問題，是一個“超意識形態(tài)”的問題。也即，無論古今中外，但凡一個國家的疆域充分廣闊，都會產(chǎn)生這個問題，也必然要去面對和解決這個問題。中國歷史上，“王室與諸侯”、“皇帝與郡縣”、“朝廷與府縣”都是這層關(guān)系的具體表現(xiàn)，而新中國成立后，就體現(xiàn)為“中央政府與地方政府”的關(guān)系。

　　

　　1978年改革啟動之前，雖然中央對地方的管理權(quán)限，有過數(shù)次的下放嘗試，但都因“一放就亂”而隨即改回。所以，地方政府在計劃經(jīng)濟體制下，總體而言，處于一種依照各種指令執(zhí)行的完全被動地位。改革開放啟動之后，尤其是改革重心在1980年代中期，由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市之后，地方政府就成為中央政府推動和落實改革的主要依靠力量，所以，中央政府和地方政府之間的關(guān)系在這個階段，就體現(xiàn)為一種明顯“鼓勵”態(tài)度下的“放權(quán)”——深圳特區(qū)的建設(shè)以及鄧小平1992年南方講話，都是對這種“中央-地方”關(guān)系的現(xiàn)實印證。

　　

　　然而，伴隨著地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中“自我意識”的逐步強化，地方政府的“自我利益意識”也隨之而起。代表整體利益的中央政府與代表局部利益，甚至參雜個人私利地方政府，開始出現(xiàn)利益分歧。1993年，地方政府憑借對銀行資金的調(diào)度力量，通過房產(chǎn)開發(fā)商而迅速堆積放大的“海南地產(chǎn)泡沫”，成為中央政府同地方政府在改革啟動后首次“角力”的導(dǎo)火索。經(jīng)此一役，中央政府切斷了地方政府染指“銀行資金”的權(quán)力，并通過“分稅制”改革，重新規(guī)范“中央-地方”關(guān)系——這就是地方政府“財權(quán)”與“事權(quán)”不對等狀態(tài)的形成起點。

　　

　　失去了“銀根”的地方政府，略一沉吟，便將目光投向了“地根”。地方政府依靠“地根”提供資源支持，催動地方經(jīng)濟發(fā)展的過程，又可分為三個階段：第一個階段是“送地生稅”，也即以“開發(fā)區(qū)”為載體，通過大幅壓縮土地對價，換取“招商引資”，并依此構(gòu)建厚實稅源；第二階段是“賣地?fù)Q錢”，也即眾所周知的“土地財政”；第三個階段則是“押地融資”。

　　

　　“地方政府融資平臺”的設(shè)立，就是“押地融資”階段的起點和最鮮明特征。那時，正是2008年前后，次貸危機讓中國已然全面融入世界經(jīng)濟循環(huán)的，帶有顯著“外向型”特征的經(jīng)濟系統(tǒng)，面臨“失速”的危險。為了維系整體經(jīng)濟安全，中央政府的“四萬億”強刺激投資計劃即時推出。

　　

　　然而，投資計劃的執(zhí)行，離不開投資主體的存在。所以，通過建立“地方融資平臺”，重新打通銀行資金向地方政府的流動，就成為中央政府的不得不為之的一項措施安排。于是，恍惚之間，昔日重現(xiàn)，地方政府再次拉上了銀行的手。有統(tǒng)計稱，截至2010年底，就在短短的兩三年間，全國省、市、縣三級地方政府供設(shè)立融資平臺公司6576家，其中省級165家，市級1648家，縣級4763家。也正是如此迅猛成立的平臺融資公司，成為“十萬億”信貸投放的重要推手，然而，地方政府債務(wù)問題也就此萌生。

　　

　　很顯然，地方政府并不滿足于通過地方融資平臺來單一地獲取銀行信貸資金。

　　

　　中國資本市場失范演變推動之下的各類非銀行金融機構(gòu)，主動“對接”地方融資平臺的舉動，令地方政府“恍然大悟”：這個“公司組織”形式出現(xiàn)地方融資平臺，就像是地方政府手中的一個“電線插頭”，既然這個插頭可以“接入”銀行體系，那么有什么理由不去“接入”資本市場？

　　

　　乃至更進一步地，為什么不通過設(shè)立地方的國有“金控平臺”而主動“進入”金融市場？于是，中國的金融市場與地方政府開始產(chǎn)生破壞性“共振”：資金資源被以越來越大的規(guī)模，輸入配置效率越來越低下的地方政府。中央政府對此自然不會坐視不管：2014年發(fā)布“43號文”并啟動地方債務(wù)置換，2015年啟動實施新《預(yù)算法》，2016年“營改增”全面鋪開，直至2017年的“50號文”和金融“監(jiān)管風(fēng)暴”。

　　

　　綜上，很明顯地，“地方政府融資”在中國是一個十足的新事物。“地方政府融資平臺市場”只是“地方政府融資市場”的一個組成部分，后者還包括地方政府通過各種金融手段，以各種地方國有企業(yè)或公益事業(yè)組織及設(shè)施（教育、醫(yī)療、供水排污等）為載體，直接從銀行體系，或者間接通過資本市場以及融資租賃“通道”從銀行體系獲取資金的種種舉動。

　　

　　二、地方政府融資市場： “供需”禁錮，“支點”抽離

　　

　　本文開篇處所列舉的，中央政府對地方政府融資的種種“遏制”，并不是一個短期的臨時性舉動。得出這一論斷，其分析基礎(chǔ)在于對又一組重大關(guān)系的考察——“政府-市場”關(guān)系。

　　

　　界定“政府-市場”關(guān)系就是要回答一個問題：相對而言，經(jīng)濟系統(tǒng)運行所需的資源配置，通過市場來實現(xiàn)更加有效，還是依靠政府的行政指令或行政干預(yù)更加有效？這個問題在中國改革的早期，被非常凝練而通俗地表述為：“找市場，還是找市長？”。

　　

　　雖然，有人仍然把歷經(jīng)近40年改革的中國特色市場經(jīng)濟稱為“半統(tǒng)制半市場經(jīng)濟”，但是，市場機制在資源配置當(dāng)中的地位，卻毫無疑義地呈現(xiàn)出一種壓倒性地上升趨勢：從中央政府的歷年重大政策文件措辭看，對“市場”的表述，從“有計劃的商品經(jīng)濟”到“社會主義市場經(jīng)濟”，再到“中國特色市場經(jīng)濟”；對“市場”作用的定位，也從“基礎(chǔ)性”上升到了“決定性”。

　　

　　隨著“市場”地位的不斷隆升，“政府”在資源配置過程中地位，當(dāng)然就會表現(xiàn)出相對下降。但是，這種政府地位的相對下降，絕對不會退變?yōu)樵讨甲杂墒袌鼋?jīng)濟思想主張的“守夜人”角色，引用十八屆三中全會《決定》的表述，就是：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。也即，政府在經(jīng)濟運行中的角色，需要發(fā)生轉(zhuǎn)變，這就是“轉(zhuǎn)變政府職能”。

　　

　　那么，政府的職能要發(fā)生怎樣的轉(zhuǎn)變呢？從政府對經(jīng)濟影響和作用看，政府要從“管理者”，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理者”——如果把經(jīng)濟運行比喻為一場交響音樂會的話，“管理者”向“治理者”的轉(zhuǎn)變，就要求政府從過往動手“譜曲”，甚至親自“演奏”的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)榻豁憳返?ldquo;指揮”角色，以及音樂廳“老板”的會場運營維護角色。

　　

　　從中央政府和地方政府的功能與分工看，相當(dāng)一部分“事權(quán)”，將會從地方政府轉(zhuǎn)移到中央政府——十八屆三中全會《決議》，如是表述：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任”。所以，如果將政府對經(jīng)濟的行政干預(yù)力度比喻為一塊“蛋糕”的話，那么，不但這塊蛋糕將變得的越來越小，而且，地方政府在這塊蛋糕上的分配比例，也將變得越來越低。

　　

　　既然地方政府的角色將要發(fā)生這樣的變化，那么，地方政府融資市場在趨勢上，自然會變得空間受限。如果要對“受限”進行具體描述的話，從已經(jīng)發(fā)生的種種現(xiàn)實狀況看，可以將之稱為：“供需”禁錮，“支點”抽離。

　　

　　在地方政府融資市場的“需求端”，地方政府融資的規(guī)模和方式，都已經(jīng)被非常嚴(yán)格地固定下來。“50號文”再次重申了“國發(fā)[2014]43號文”的規(guī)定：“地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。并且，針對地方政府融資的各類“通道”融資手段，“50號文”也非常明確地指出：“地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何方式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”。

　　

　　但是，基于政府職能轉(zhuǎn)變的考慮，“50號文”特別表達了對地方政府通過“市場化”手段，參與金融活動的支持：“允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆?，構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系，鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任”。除此之外，地方政府意圖通過其他路徑“曲線”進行融資的意圖，也被叫停：“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”。

　　

　　在地方政府融資市場的“供給端”，2017年春季發(fā)動金融“監(jiān)管風(fēng)暴”，首先以“資產(chǎn)要‘穿透’，資金要“尋源””的原則要求，給各類金融機構(gòu)套上了“緊箍咒”。而“50號文”則遙相呼應(yīng)地給出了，觸發(fā)“緊箍咒”的具體條件：“金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范融資管理，切實加強風(fēng)險識別和防范，落實企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財務(wù)能力和還款來源。金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保”。實際上，金融機構(gòu)在操作地方政府融資業(yè)務(wù)時，如此注重地方政府的“擔(dān)保”態(tài)度，正是金融機構(gòu)的狡黠之處。

　　

　　因為，各類金融機構(gòu)都非常清醒地知道，地方政府融資平臺也罷，地方政府融資市場也罷，其償債的主要現(xiàn)金流來源，并不是一般概念中，可以類比為企業(yè)經(jīng)營活動現(xiàn)金流入的“財政收入”，而恰恰是地方政府的“籌資活動現(xiàn)金流入”——地方政府的舉債空間。

　　

　　而所謂的各種擔(dān)保形式，無非起到兩方面作用：一是滿足金融機構(gòu)內(nèi)部風(fēng)控的“形式合規(guī)”，讓投放決策有能有一個好看的“面子”，一旦出了問題，無論是管理層還是信審人員也都能有一個拿得出手的“托詞”；二是增加地方政府的違約成本，提高自身債權(quán)在地方政府償債序列中排序位置，畢竟，在相當(dāng)程度上，地方政府同各類金融機構(gòu)已經(jīng)結(jié)成了某種意義上的“共生”關(guān)系，一旦金融機構(gòu)“翻臉”發(fā)難，傷及地方政府在金融市場上的“信用”，也是地方政府所難以接受的狀況。

　　

　　所以，對于中央政府而言，在地方政府融資市場“供給端”的禁錮手段，是最為有力的控制手段——如果說，因違規(guī)舉債而對地方最高行政長官予以撤職，頗為不妥的話，那么，因違規(guī)放債而對金融機構(gòu)的最高管理者予以撤職，則是水到渠成的當(dāng)然之舉。所以，“50號文”中對于金融機構(gòu)的問責(zé)規(guī)定，才是真正的“大殺器”：“對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任”。

　　

　　在粘合地方政府融資市場“供需”兩端的“信用支點”方面，“地方政府擔(dān)保”早在“國發(fā)[2014]43號文”中，就已經(jīng)被“抽離”：“地方政府及其所屬部門……不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”。而“50號文”則又打了一個非常明確的政策“補丁”：“除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債”。

　　

　　那么，“地方政府擔(dān)保”的信用支點被抽離后，還存在有其他的“信用支點”嗎？理論上，是有的——也即舉債企業(yè)或舉債融資平臺企業(yè)自身的“信用”。但是，在相當(dāng)程度上，這也僅僅是一種理論上的“支點”。“50號文”號召：“推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資”。這一號召本身就暗示著，地方融資平臺公司過往一貫所開展的，并非“市場化融資”，所以也就根本不可能具備自身本有的“信用支點”。

　　

　　更進一步地，“50號文”還非常明確地抽離了幾項非常具體的，地方政府向融資平臺公司提供“信用支點”的具體形式：“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為”。

　　

　　三、遠離地方政府融資市場“陷坑”

　　

　　盡管，從“政府-市場”關(guān)系，“中央政府-地方政府”關(guān)系，乃至中央政府對地方政府舉債和金融機構(gòu)經(jīng)營的規(guī)范和監(jiān)管動作，都非常清晰而有力地表明，地方政府融資市場將愈發(fā)空間局促，且風(fēng)險叵測，但是，“裝睡的人叫不醒”，部分金融中介的投機欲望，以及融資租賃公司等金融機構(gòu)固有的，“掌柜”坑“東家”的“代理人問題”，乃至各種新式“變通手法”所引致的僥幸心理，還是會觸發(fā)一些地方政府習(xí)慣性的“融資沖動”。換言之，市場中依然還會存在一股力量，妄圖“抵抗”趨勢。

　　

　　那么，這些“抵抗”力量的勝算如何呢？

　　

　　在地方政府融資市場中，逆勢而動的那股力量能否“得手”，與中央政府對全局監(jiān)督與控制能力高度相關(guān)。也即，中央政府的監(jiān)督與控制能力越強，在地方政府融資市場中“唱反調(diào)”的勝算就越低。

　　

　　從已有的現(xiàn)實狀況看，最高決策層以及中央政府所擁有的監(jiān)督與控制手段，日趨豐富。除了上文已經(jīng)表述的種種政策手段之外，最高決策層以及中央政府還擁有以下“利器”：

　　

　　1、與“黨建”和“廉政”相配套的紀(jì)檢監(jiān)督和司法監(jiān)督：“巡視組”和檢察機構(gòu)當(dāng)然可以將地方政府舉債相關(guān)事宜，納入工作范圍；

　　

　　2、金融監(jiān)管：2017年以來，證監(jiān)會頻出“頂格”罰單，銀監(jiān)會在掀起“監(jiān)管風(fēng)暴”的同時，還強調(diào)要進行“強問責(zé)”，而保監(jiān)會在項俊波落馬后的監(jiān)管動作也愈發(fā)凌厲；

　　

　　3、輿論與新聞監(jiān)督：習(xí)大大曾數(shù)次強調(diào)：“對來自知識分子的意見和批評，只要出發(fā)點是好的，就要熱忱歡迎，對的就要積極采納；即使一些意見和批評有偏差，甚至不正確，也要多一些包容、多一些寬容，堅持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子”。從筆者切身的體會來看，習(xí)大大這柄“尚方寶劍”還是威力十足的：曾有所謂“公關(guān)公司”就某篇公眾號文章而聯(lián)系筆者，筆者把這段話“擺”出來后，對方就此悄然無聲。另外，近日“財新”媒體以《穿透安邦魔術(shù)》一文來P.K.“安邦保險”，也是非常好的例證；

　　

　　4、信息監(jiān)督：李克強總理在《2017政府工作報告》中，提出：“加快國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成全國統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺”，可以想象，一旦這個全國的政府信息系統(tǒng)形成，將及時而有效地提高中央政府對地方政府的監(jiān)督力度；

　　

　　5、人大監(jiān)督：“人大監(jiān)督”也是習(xí)大大非常重視的一項舉措，這一領(lǐng)域的“潛力”很大，來自于各級人大及其委員會的監(jiān)督，很有可能象“民主生活會”、“巡視回頭看”一樣，成為一種更加有力的機制性的常設(shè)監(jiān)督手段；

　　

　　6、依法行政：一旦“法治”取代了“法制”，檢察和司法機關(guān)逐步消除“地方化”特征，黨領(lǐng)導(dǎo)下的獨立的司法體系，將形成對政府行政的有力規(guī)范——2017年5月4日，習(xí)大大考察北京政法大學(xué)，絕非隨意為之。此外，2017年5月2日，全國人大常委會公布2017年立法工作計劃，根據(jù)計劃，《行政監(jiān)察法》將修改為《國家監(jiān)察法》，并擬于2017年6月提請全國人大常委會會議初次審議。

　　

　　據(jù)此而論，只要不出現(xiàn)類似次貸危機這樣的，難以預(yù)測的重大系統(tǒng)性沖擊事件，進而導(dǎo)致已有的地方政府融資市場“供需”禁錮和“支點”抽離各種手段的力度減弱，只要種種著眼全局的諸多監(jiān)督控制舉措持續(xù)推進——依照上文的分析，這些都將是大概率事件——那么，任何地方政府融資市場中的“抵抗”力量，前途終是暗淡。

　　

　　并且，因“抵抗”大勢而招致的“苦果”，也必將難以下咽：除非融資租賃公司等金融機構(gòu)能夠真正依靠“市場化”的審慎風(fēng)險識別能力，來涉入地方融資平臺市場或地方政府融資市場，否則，來自于供需兩端的禁錮力量，以及因“信用支點”抽離所導(dǎo)致的風(fēng)險敞口，足以讓任何一家金融機構(gòu)遭受重創(chuàng)。

　　

　　即使從“個人利益”出發(fā)，延續(xù)過往“通道”式的監(jiān)管套利手法，也頗為不智：一個運營投機套利和簡單中介業(yè)務(wù)的職業(yè)經(jīng)理人，將因此而喪失寶貴的管理實踐機會，也很可能因潛在的巨大經(jīng)營隱患而斷送自己的未來職業(yè)前途；一個僅會“對接項目”的“非標(biāo)”業(yè)務(wù)操作人員，將因此而蹉跎職場的黃金歲月，讓自己拎著一幅單薄的“金融民工”身板兒，去面對轉(zhuǎn)眼即至的中年危機；即便是國有金融機構(gòu)的董事會領(lǐng)導(dǎo)成員，也將難逃干系：根據(jù)2017年5月3日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（“國辦發(fā)[2017]36號文”），“黨建”的力量將結(jié)合公司治理手段，在2020年前的短短不到3年時間內(nèi)，深度融入包括金融行業(yè)在內(nèi)的全體國有企業(yè)。

　　

　　由此看來，對于包括融資租賃公司在內(nèi)的各金融機構(gòu)而言，明智的選擇只有兩個：一是走“市場化”路線，依靠真正的企業(yè)管理能力來開發(fā)地方政府融資市場；第二條路就是，另尋出路，遠離地方政府融資市場“陷坑”——一如巴菲特在2017年的股東信中所言：“‘其他人都在做，所以我們也必須做’的觀點，在任何行業(yè)都造成了麻煩”。

　　

　　來源：懷邦咨詢，作者/ 李喆