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　　為深入研究這一問題，近日，中國金融四十人論壇旗下的上海新金融研究院在上海召開了閉門研討會，會議主題為“中國銀行業(yè)法律框架與再立法”。來自政府機構(gòu)、商業(yè)機構(gòu)和學(xué)術(shù)機構(gòu)的專家學(xué)者參與了研討。與會專家認(rèn)為，為了統(tǒng)一規(guī)范金融機構(gòu)的行為，有必要完善銀行業(yè)的法律制度，制定一部統(tǒng)一的銀行業(yè)法律。

　　

　　對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行統(tǒng)一界定和分類

　　

　　銀行業(yè)金融機構(gòu)與非銀行業(yè)金融機構(gòu)的區(qū)別在于能否吸收存款。在我國的金融機構(gòu)分類中，商業(yè)銀行、信用社、財務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司均可吸收不同范圍的存款，可以歸類為銀行業(yè)金融機構(gòu)。金融監(jiān)管的目的是防范負外部性，而負外部性主要來自于負債方，銀行業(yè)金融機構(gòu)對存款人即是負債方。

　　

　　在銀行業(yè)金融機構(gòu)中，商業(yè)銀行、信用社可以吸收儲蓄存款、辦理結(jié)算，能創(chuàng)造存款，負外部性更強，可歸類為“銀行”，嚴(yán)格審慎監(jiān)管。并且，銀行還可以進一步劃分為全國性銀行和區(qū)域性銀行。全國性銀行名稱不帶地理名稱，只有商號，可在全國設(shè)立分支機構(gòu)，有較高的實繳資本等要求。區(qū)域性銀行只能在一定的行政區(qū)內(nèi)經(jīng)營，一般為一個城市或一個縣域。

　　

　　財務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司等只吸收有限范圍內(nèi)的存款，外部性較弱，可適度監(jiān)管。例如可限定其存款范圍為額度50萬元以上，其資產(chǎn)業(yè)務(wù)可根據(jù)風(fēng)控能力和專長分別側(cè)重于信貸、住房按揭、融資租賃、汽車信貸、消費信貸等。并且這些機構(gòu)本質(zhì)上并沒有太大差別，應(yīng)該簡化機構(gòu)名稱和種類，統(tǒng)稱為“金融公司”，統(tǒng)一監(jiān)管。

　　

　　就銀行業(yè)金融機構(gòu)的特點而言，其是用存款的方式吸收資金，用自己的名義做債權(quán)性的資產(chǎn)業(yè)務(wù)和一些服務(wù)性業(yè)務(wù)。因此，可以采用以負債業(yè)務(wù)決定市場準(zhǔn)入、以資產(chǎn)業(yè)務(wù)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在市場準(zhǔn)入時，監(jiān)管部門可以按牌照申請人的條件批準(zhǔn)其經(jīng)營部分或全部資產(chǎn)業(yè)務(wù)。具體而言，資產(chǎn)業(yè)務(wù)可以劃分為：貸款類、融資租賃類、支付結(jié)算類、中間服務(wù)類和同業(yè)類等五類。

　　

　　合并《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》

　　

　　從我國立法情況來看，全國人大的立法任務(wù)特別重，單獨領(lǐng)域立法很難排上日程，如果沒有納入立法規(guī)劃，在五年之內(nèi)就基本上不可能單獨立法。而在規(guī)范銀行業(yè)金融機構(gòu)方面，中國同時存在《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，這是歷史原因?qū)е碌模⒉皇抢硐霠顟B(tài)?，F(xiàn)在《商業(yè)銀行法》修訂已經(jīng)列入規(guī)劃，從節(jié)省立法資源角度出發(fā)，可以將《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》合并，制定統(tǒng)一的《銀行業(yè)法》。這樣既能節(jié)省立法資源，也有助于解決實際問題。

　　

　　具體而言，制定《銀行法》應(yīng)遵循以下原則：

　　

　　首先，立法指導(dǎo)思想要從機構(gòu)立法轉(zhuǎn)向功能立法。近年來，很多非銀行機構(gòu)或類銀行機構(gòu)開展的業(yè)務(wù)與銀行、信托等業(yè)務(wù)其實非常相似，甚至完全相同。但是，目前的監(jiān)管方式是按機構(gòu)監(jiān)管而不是按業(yè)務(wù)監(jiān)管，只要該機構(gòu)未向監(jiān)管部門申請牌照，就不會被納入監(jiān)管部門的監(jiān)管范疇，形成監(jiān)管真空。同時，一些本質(zhì)相同的業(yè)務(wù)（如融資租賃和金融租賃、保理和商業(yè)保理），也因歸屬不同機構(gòu)類型而被不同部門監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)競相創(chuàng)造權(quán)力。此次修法應(yīng)當(dāng)從機構(gòu)監(jiān)管過渡到行為監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管并重，消除監(jiān)管真空，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。

　　

　　其次，分類持牌管理與修法同步改革，實現(xiàn)商業(yè)銀行差異化監(jiān)管。目前，銀監(jiān)會把銀行業(yè)金融機構(gòu)分為19類，加入民營銀行后就是20類，分類如此詳細，但必要性卻很小。一方面，無論規(guī)模、管理水平和風(fēng)控能力如何，銀行只要拿到一個牌照，就可以開展所有業(yè)務(wù)，不符合銀行機構(gòu)千差萬別的現(xiàn)實；另一方面，對銀行的分類、監(jiān)管辦法和指標(biāo)基本按照規(guī)模和股東身份進行，不符合市場化要求。此次修法應(yīng)推動分類持牌管理，對銀行業(yè)要根據(jù)其資產(chǎn)經(jīng)營類別分類發(fā)牌照。對于風(fēng)控能力較弱的銀行，應(yīng)該限制其業(yè)務(wù)范圍，待其業(yè)務(wù)能力發(fā)展到一定程度后再進行升級，必要時也可給予降級處理。

　　

　　最后，修法主體需要改變，修法頻率應(yīng)適當(dāng)加快。為了制定更全面、更規(guī)范的銀行業(yè)法，應(yīng)該改變監(jiān)管部委修法的習(xí)慣，由立法部門組織多方專家形成立法小組。當(dāng)然，在這個過程中，監(jiān)管部委可以充分發(fā)表意見。從國際經(jīng)驗來看，加拿大每兩年對《商業(yè)銀行法》修改一次。美國大蕭條之后制定的Q條款，50年不曾改革，使得美國商業(yè)銀行非常被動。我國《商業(yè)銀行法》修訂頻率太低，用20年前制定的《商業(yè)銀行法》監(jiān)管現(xiàn)在的銀行業(yè)務(wù)，非常過時，導(dǎo)致行業(yè)一片亂象。應(yīng)該吸取教訓(xùn)，銀行業(yè)修法頻率應(yīng)該有所加快，最好能建立起金融領(lǐng)域重大法律的定期修訂制度。

　　

　　具體行業(yè)的修訂建議

　　

　　首先，應(yīng)當(dāng)推動形成統(tǒng)一的融資租賃市場。融資租賃是一種物權(quán)與債權(quán)結(jié)合的融資方式，經(jīng)營融資租賃的公司都可以吸收有限存款。但長期來融資租賃公司分三類規(guī)則管理：銀監(jiān)會審批的金融租賃公司，商務(wù)部審批的外資融資租賃公司和商務(wù)部、國稅總局審批的內(nèi)資融資租賃公司。監(jiān)管主體不同導(dǎo)致同樣的業(yè)務(wù)，既可能被定義為金融業(yè)，也可能被定義為商貿(mào)流通業(yè)，包括財務(wù)制度和繳納的稅收也不同，市場管理極為混亂。統(tǒng)一規(guī)范為(博客,微博)以融資租賃業(yè)務(wù)為主的金融公司牌照有利于規(guī)范市場行為、公平競爭。

　　

　　另外，應(yīng)當(dāng)允許財務(wù)公司轉(zhuǎn)為銀行。財務(wù)公司是由企業(yè)內(nèi)部銀行轉(zhuǎn)化而來，名義上財務(wù)公司至今還在辦理集團成員的存款、結(jié)算、貸款業(yè)務(wù)，但實際上早就拓展到外部，同時財務(wù)公司的存款也在上繳存款準(zhǔn)備金。當(dāng)前財務(wù)公司股權(quán)也已社會化，應(yīng)該允許滿足銀行條件的財務(wù)公司獲取銀行牌照，這樣會增加一些有特色的專業(yè)性銀行供給。但是，財務(wù)公司升級為銀行的監(jiān)管，要慎之又慎，升級為銀行后就要按照銀行來監(jiān)管，不能升級成銀行后，還按照原來的財務(wù)公司來運作和監(jiān)管。

　　

　　對互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融，以及小額貸款、融資性擔(dān)保等地方金融，法律上應(yīng)有原則性規(guī)定。這次修法過程中，可能不能制定涵蓋所有機構(gòu)和功能的統(tǒng)一銀行業(yè)法，但至少要向金融機構(gòu)、監(jiān)管部門提供依法經(jīng)營和依法監(jiān)管的基礎(chǔ)。比如，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展方興未艾，前景不明，這些機構(gòu)的經(jīng)營完全無法可依，對這些機構(gòu)的監(jiān)管也無明確的法律授權(quán)。沒有法律授權(quán)，監(jiān)管部門實際上就無法對這些（準(zhǔn)）金融機構(gòu)設(shè)置限制性規(guī)定或處罰，而有時為保護投資者利益，維護金融穩(wěn)定，這種管理又非常必要。這些問題應(yīng)在此次修法中得到原則性解決。