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　　本文為河北省財政廳ppp處調(diào)研員李士宗先生授權(quán)民生宏觀發(fā)布，個人觀點，不代表任何單位。

　　

　　基于筆者近幾年項目工作的實踐，尤其是站在政府的角度，聯(lián)系與項目有關的財稅、發(fā)改、金融、土地、環(huán)保、工信等部門，為引進項目、促成項目落地投產(chǎn)服務工作的實踐，以及一年來從事PPP具體工作的實踐，對ppp項目的成敗因素進行了一點思考，寫出來供大家批評指正，希望能對從事有關ppp工作的人員提供多一個參考。

　　

　　一、PPP項目成敗的四個關鍵因素

　　

　　第一個因素：關系。即政府方和社會資本方之間的關系，其好壞、深淺、信任度高低是決定PPP項目成敗的第一個關鍵因素。常有講課者把PPP比作一場婚姻，一場政府和社會資本合作的婚姻，那么，這場婚姻的成功或者失敗，毫無疑問首先取決于雙方的關系好壞和深淺，取決于互相之間的信任度。就像是素不相識的一男一女，只有經(jīng)過一個相識、相知、相愛的過程，互相之間建立了比較好的、深的、穩(wěn)固的信任關系，才能成功走進婚姻的殿堂。

　　

　　以項目為例：1，X市W項目，政府方和社會資本方此前已經(jīng)接觸兩年，互相已經(jīng)相當了解、信任，正在謀劃一個項目（一場婚姻），該項目符合國家政策，已經(jīng)具備雛形，上級政府推廣應用PPP模式，還有專項資金獎補，雙方迅速友好協(xié)商，按照PPP模式結(jié)婚好了；2，L市X項目，這個項目更是說明婚姻成敗首先在于雙方“關系”好壞深淺的最好例證。因為該項目雙方早已相識、相知、相愛多年，甚至合作生過小孩（項目），雙方關系深厚、穩(wěn)固，互相信任。對當?shù)卣畞碚f，該社會資本方是本地政府之前成功引入的戰(zhàn)略投資者，長期合作伙伴；對社會資本方來說，當?shù)鼐褪且粋€家，或者像家一樣的需要深耕的一塊土壤。目前政府開放基礎設施和公共服務領域供社會資本投資，何樂而不為呢！有什么困難大家一起來克服，按照PPP模式繼續(xù)生就好了。截至目前該項目進展很快，后續(xù)雖有不少困難但雙方一定會想方設法克服，成功率很高。

　　

　　當然，以上只是項目迅速成功的案例，現(xiàn)實中并不是所有項目的雙方早就認識，大多得經(jīng)過一個相識、相知、溝通、了解和互相比選的過程。目前我省大多項目就處于這樣的項目“識別”或者“準備”階段?？陀^地講，一家（政府）有女（項目）百家(社會資本)求是正常的，而一家（社會資本）有男（資金、技術(shù)、管理）求百家（政府）也是正常的。只要沒有許出去，就有權(quán)繼續(xù)求。但是長期不停地求來求去，連個初步意向也難定，則一定有問題。要么是自己（項目）本身條件太好，挑來挑去挑花了眼（目前少見）；要么就是自己（項目）條件相當差，別人看一眼就走了（目前不少見）；要么就是不上心，或者心理狀況欠改善，導致敷衍了事、挑東撿西、有花無果，不能談成。有的地方政府方或者社會資本方草率簽署了意向協(xié)議，但是后來又來了幾家更好的，而前面已經(jīng)簽署意向協(xié)議的政府方或者社會資本方仍在繼續(xù)糾纏、不愿放棄，這樣拖泥帶水、談來談去、久拖不決，難以建立一對成熟的、可以托付終身、互相信任的“合作關系”，PPP婚姻何時能夠成功呢？

　　

　　簡而言之，在維護己方核心利益的前提下，雙方關系好了、信任度高了，遇到困難，克服困難也好搞成；反之，關系不到，不是困難的事情也可能被當成困難，步履維艱。

　　

　　第二個因素：實力。即政府方和社會資本方的實力、綜合實力。“實力決定一切”，這句話在PPP項目實踐中仍然成立。如果社會資本方綜合實力超強，比如恒大、華潤、保利、萬科、華夏幸福等，在業(yè)內(nèi)資金、技術(shù)、管理、設計、施工、維運、人脈關系一樣不缺，搞起項目來就會攻城略地、很少失手；同樣道理，如果某地政府實力超強，領導層團結(jié)一致謀發(fā)展，政治生態(tài)長期和諧穩(wěn)定，投資環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境優(yōu)越，久而久之則商賈云集、落地項目一個接一個。我省走在前面的L、Z、T、S、X五個市的幾個PPP項目就是如此，要么社會資本方綜合實力強，要么當?shù)卣骄C合實力強，要么雙方都強。

　　

　　反之，有的社會資本方綜合實力不夠，要么自身規(guī)模小、自有資金少、融資能力差；要么資質(zhì)不行、業(yè)內(nèi)聲譽不夠、缺乏相關行業(yè)設計、建設和運行管理經(jīng)驗，協(xié)調(diào)規(guī)劃、發(fā)改、財稅、土地、環(huán)保、工信等有關部門、解決項目面臨各種問題的實力也不足，這樣的社會資本方即便僥幸勉強與當?shù)卣莺灹藚f(xié)議，在后續(xù)執(zhí)行中也會因為自身綜合實力不夠而步履維艱、拖拖拉拉，延緩項目進程；更有甚者，一些相當小的基金、機構(gòu)、公司，抱著先攬活再籌資、組建聯(lián)合體的目的，或者僅僅為了找點兒活干的目的，就著PPP熱的東風，到處忽悠、吹牛，給各地政府及PPP有關部門、單位平添了許多工作量,甚至給政府方造成了一種錯覺，以為一些投資缺口巨大、未來投資回報無保障或者很不確定的項目也有社會資本感興趣，結(jié)果是大大小小的社會資本方像走馬燈似的來了，又像走馬燈似的走了。這是社會資本方實力差，弄不成。

　　

　　另一方面，有的地方政府綜合實力不行，財力強弱不說，領導層軟弱、渙散、無力，領導人更換頻繁，地方投資環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境差，真正談項目的來了愛答不理，或者態(tài)度先熱后冷、先把社會資本引進來再“關門打狗”。久而久之，該地即使有比較好的PPP項目, 投資方也會評估再三、猶豫再三，在談判中尋求各種保證，力求規(guī)避各種風險，結(jié)果難以談攏，談攏了也難以順利執(zhí)行。

　　

　　第三個因素，項目本身，即項目的“含金量”、“收益率”。PPP備選項目相當于政府向社會推出的一款產(chǎn)品，能否賣出去，產(chǎn)品質(zhì)量、“性價比”、“收益率”很關鍵。目前財政部門主導的PPP項目都是“公益”類項目,但是社會資本沒有一個是正真的“公益”資本。所有的社會資本（包括專門的PPP中介咨詢機構(gòu)、國企、央企、民企）都是首先為逐“利”而來、為淘“金”而來、為賺“錢”而來，就某一個具體項目而言，他們并不擔負任何“社會公益”責任，如果地方政府提供的PPP項目無利可圖，社會資本會扭頭就走。“沒有一把米，叫雞都不來”。

　　

　　目前多數(shù)給排水、供暖、供氣項目，主要靠使用者付費就可以基本保障投資者的合理回報，社會資本很有投資熱情，成功率高；智能交通、視頻監(jiān)控、停車場地收費管理類PPP項目更是從來不缺民間投資者；一部分垃圾處理、污水處理、水環(huán)境治理等項目也可以通過部分政府付費解決問題；據(jù)筆者觀察，難的是一些投資額較大、回報不足、地方政府又財力不夠、不捆綁或者無捆綁可開發(fā)資源的項目。個別這樣的項目即使入選了“示范項目”，也難保順利實施和完成。比如某收費高速公路項目，乍一聽不錯，實地一考察，地廣人稀車流少，位置偏遠房地產(chǎn)資源面前也不太值錢；又好比舊社會一個大戶人家身負巨債的丑公主，如果不“陪送”兩個漂亮丫鬟，真不好嫁出去。

　　

　　有的基層政府舍不得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來做PPP模式，而把一些資金來源少、回報率低的項目上報做PPP;還有相當大一部分對社會資本來說“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”項目在“項目識別”和“項目準備”階段徘徊，其項目進度慢、落地率低應在情理之中。

　　

　　第四個因素：人。干事情的人。所有的事情幾乎都是人干的，同樣的事情，干的人不同，結(jié)果可能不同。PPP項目也是如此。在這里，我們把政府方和社會資本方中從事PPP項目工作的人分為兩種，一種是領導，一種是工作人員。就筆者觀察，PPP項目推進快的地方，其政府領導和項目有關方主要領導在必要的時候，往往和常務副職、財政部門的主要領導一起沖在一線，親自抓、親自分析問題、想辦法解決問題；而項目推進慢的地方這種情況則很少見，這應該與領導對PPP的態(tài)度有關；在九月的一個全省PPP座談會上，相當一部分基層財政部門的PPP工作人員仍然在提問“PPP項目應該由誰作實施機構(gòu)？財政承受能力論證應該由誰來做？”等相當初級的問題，可以想象，提問者不干則罷，如果“以其昏昏，使人昭昭”地干PPP工作，其效果、成敗可想而知。

　　

　　二、對現(xiàn)行財政主導PPP模式的SWOT分析和對PPP工作的三條建議

　　

　　（一）對現(xiàn)行財政主導PPP模式的SWOT分析

　　

　　優(yōu)勢Strengs

　　

　　1.國家級領導人高度重視，部領導強力推進。

　　

　　2.有財政職能優(yōu)勢。

　　

　　3.頂層設計科學、嚴密、規(guī)范。加  入了物有所值評價、財政承受能力論證。

　　

　　4.各項措施、獎補資金大力支持。

　　

　　5.全系統(tǒng)甚至全國迅速推廣應用，形成PPP“熱潮”。

　　

　　劣勢Weaknesses

　　

　　1.尚在推廣初期，缺乏成熟經(jīng)驗。

　　

　　2.地方政府領導對PPP的認識和重視度尚不一致，有的地方政府領導重視程度不夠。

　　

　　3.地方和基層財政工作人員項目工作經(jīng)驗少，PPP 培訓尤其是自我學習不夠。

　　

　　4.PPP模式加入了“物有所值”（洋貨）、“財政承受能力論證”環(huán)節(jié)，增加了時間成本、中介費用和審批環(huán)節(jié)；理論上搞得比較復雜神秘，許多人認為自己不太懂。

　　

　　5.部分“疑似”PPP項目被趁熱“包裝”甚至過度包裝成PPP模式；部分項目“嚴格”按照PPP操作流程圖“走形式”；簽約率高、真正落地率低。

　　

　　機會Opertunities

　　

　　1.新常態(tài)下國家應對經(jīng)濟下行的穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、新型城鎮(zhèn)化等政策措施力度不斷加大。

　　

　　2.化解地方政府債務要求嚴格。

　　

　　3.轉(zhuǎn)變政府職能需要。

　　

　　4.深化財稅體制改革的大背景。

　　

　　5.社會及社會資本響應熱烈、關注度很高。

　　

　　威脅Threats

　　

　　1.有關PPP法律法規(guī)處在變動和逐步完善中；有關理論、認識也有一定分歧。

　　

　　2.“職能法定”，其他部門掌握項目的立項、審批、特許經(jīng)營等權(quán)力。

　　

　　3.有關部門步調(diào)不完全一致，有關法律、法規(guī)、規(guī)定不易協(xié)調(diào)（財政部門比較側(cè)重化解、控制政府債務）。

　　

　　4.少數(shù)中介機構(gòu)壟斷市場、收費較高，甚至影響頂層設計和PPP進程。

　　

　　5.有的地方政府官員懶政怠政，對PPP工作和引進項目態(tài)度不積極。

　　

　　以上SWOT分析肯定不夠客觀全面，但是每個人針對SWOT分析都有自己的理解判斷，不難做出自己的結(jié)論和對策，以下是作者的三條工作建議。

　　

　?。ǘΞ斍癙PP工作的三條建議

　　

　　1.解決“人”的問題。一是做地方政府領導的工作，使之對PPP持“正面、積極”的態(tài)度并在工作中“親自抓”；二是做市、縣財政等有關部門PPP工作人員的工作，首先使之“懂”PPP，主要不靠被動培訓而靠主動自學；其次是對ppp工作要“上心、有責任感”；要做事、做成事，而且不能“功成必須在我”。

　　

　　2.PPP頂層設計不要太復雜，建議地方政府及有關部門在項目實施過程中，在規(guī)范的、不缺步驟的前提下把個別復雜問題簡單化（不是“假”化）。財政部門主導的PPP項目與其它非PPP項目的最大不同，就是增加了物有所值評價和財政承受能力論證環(huán)節(jié)。PPP項目要規(guī)范是應該的，財政承受能力論證是必須的，也是財政部門可以自己為主做的；但是“物有所值VFM”卻被相對復雜化了，它的意思無非是“這個錢花得值，可以采用PPP模式”。PSC值與PPP值的比較本身就難免其“預測、估算、參考”等帶有相當主觀性的、局限性的因素，如果設計得越復雜，就越容易使人產(chǎn)生畏懼感，越增加項目難度，當然也使中介機構(gòu)和少數(shù)人員越高興（英國也要在中國建立一個PPP培訓中心、開展對華業(yè)務了）。如果不把看起來比較復雜、比較“洋化”的P P P盡量“簡化”（不是假化、形式化）、“土化”，將來勢必存在被詬病的可能性。正確的道路仍然應該是“推動共性問題處理方式標準化”，盡快形成一批可復制、可推廣的、標準化的“示范項目”（毫無疑問這是少數(shù)人不愿意看到的）。

　　

　　3.建議所有PPP有關部門都公開各自的項目庫信息。只要無關國家機密和商業(yè)秘密，有什么不可公開的呢？加密大多項目信息無益社會資本獲得和市場充分競爭、公平競爭，只會浪費時間、浪費全社會成本，降低辦事效率、降低項目成功率。國辦發(fā)[2015]42號《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》第25條要求:“地方各級人民政府要------及時向社會公開項目實施情況等相關信息,確保項目實施公開透明、有序推進”。

　　

　　作者：李士宗 文章來源：民生宏觀