逐字逐句解讀六部委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》
編輯:admin / 發(fā)布時(shí)間:2017-05-07 / 閱讀:589
六部委要求各省排查地方政府融資擔(dān)保行為 7月底前須整改到位
地方政府債務(wù)監(jiān)督繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)
5月3日,財(cái)政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)六個(gè)部門(mén),聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(以下簡(jiǎn)稱“《通知》”)。
《通知》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,針對(duì)部分地區(qū)政府為融資平臺(tái)舉債提供擔(dān)保,部分地區(qū)以政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目、政府投資基金等變相舉債等行為,要求省級(jí)政府盡快組織摸底排查,并于今年7月31日前清理整改到位。
《通知》明確了融資平臺(tái)公司融資、政府和社會(huì)資本合作、地方政府舉債融資的邊界和負(fù)面清單。如允許按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則,規(guī)范操作PPP、政府投資基金,但政府不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方本金,也不得承諾最低收益等變相舉債。
六部門(mén)后續(xù)將建立跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制。除地方政府、金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為,中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)出具法律意見(jiàn)書(shū),也將被追究責(zé)任。
限期清理整改
數(shù)據(jù)顯示,截至2016年末,我國(guó)地方政府債務(wù)15.32萬(wàn)億元,地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)為80.5%。加上中央政府債務(wù)12.01萬(wàn)億元,2016年底我國(guó)政府債務(wù)合計(jì)27.33萬(wàn)億元,我國(guó)政府債務(wù)負(fù)債率(債務(wù)余額/GDP)為36.7%,低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平。
盡管我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控,但地方政府推陳出新的變相舉債融資手段,使得地方政府債務(wù)存在隱性擴(kuò)張,這部分風(fēng)險(xiǎn)始終為外界關(guān)注。
對(duì)于當(dāng)前地方政府舉債狀況,財(cái)政部表示,一些地區(qū)政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時(shí)有發(fā)生,部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾,部分政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。
2016年財(cái)政部曾摸底全國(guó)地方政府融資平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等債務(wù)余額情況,還將政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)納入統(tǒng)計(jì)。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,這次六部委聯(lián)合發(fā)文,結(jié)合了2016年開(kāi)展的融資平臺(tái)公司債務(wù)等統(tǒng)計(jì)情況,堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,著力構(gòu)建化解當(dāng)前各類潛在風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”,重點(diǎn)在組織清理整改地方政府融資擔(dān)保行為、加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理、規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、建立跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制、大力推進(jìn)信息公開(kāi)等六個(gè)方面。
《通知》要求各省級(jí)政府盡快組織一次地方政府及其部門(mén)融資擔(dān)保行為摸底排查,這項(xiàng)工作要求在2017年7月31日前清理整改到位。
如何整改呢?《通知》指出,相關(guān)部門(mén)、市縣政府加強(qiáng)與社會(huì)資本方的平等協(xié)商,依法完善合同條款,分類妥善處置,全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示,財(cái)政或政府部門(mén)出具擔(dān)保函、承諾函等,屬于違法行為,這種要清理。對(duì)于PPP項(xiàng)目、政府引導(dǎo)基金等,如果有回購(gòu)本金、承諾最低收益等,需要修改相關(guān)合同條款,讓PPP項(xiàng)目操作合乎規(guī)定。
明確地方政府舉債邊界
地方政府舉債融資的邊界在哪里呢?
《通知》重申,地方政府舉債一律采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式,除此以外地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門(mén)不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式,要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,地方政府合法舉債,必須要滿足兩個(gè)條件。一個(gè)是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行的政府債券;另一個(gè)是需經(jīng)本級(jí)人大審批通過(guò)。
融資平臺(tái)公司是地方違規(guī)舉債中重要載體,《通知》對(duì)地方政府、融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)相關(guān)行為都做出了規(guī)定。
其中,厘清地方政府和融資平臺(tái)的邊界為核心內(nèi)容?!锻ㄖ分赋?,推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)、依法合規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資,地方政府及其所屬部門(mén)不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化融資。融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí),應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書(shū)面聲明不承擔(dān)政府融資職能,并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。
財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,要落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文規(guī)定,需要給市場(chǎng)以明確信號(hào)。新預(yù)算法實(shí)施后,融資平臺(tái)公司貸款、發(fā)行企業(yè)債券等,都是企業(yè)債務(wù),不屬于政府債務(wù)。市場(chǎng)需要正確研判風(fēng)險(xiǎn),不要誤把企業(yè)信用當(dāng)成政府信用。
至于實(shí)踐中借用PPP模式、政府投資基金等違規(guī)舉債行為,《通知》也明確列出了負(fù)面清單。如地方政府及其所屬部門(mén)參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí),不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金,不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益等。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,推行PPP模式,要控制地方政府債務(wù),更重要的是改革意圖,以有限政府投資撬動(dòng)社會(huì)資本,打破行業(yè)壟斷等。在PPP、政府投資基金中承諾回購(gòu)本金、承擔(dān)本金損失、承諾最低收益等,使得社會(huì)資本參與方基本不承擔(dān)項(xiàng)目管理運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),變成由政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn),違背了當(dāng)初的意愿。按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則,規(guī)范開(kāi)展的PPP項(xiàng)目、政府投資基金等,仍然是鼓勵(lì)的。
開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督
地方政府違法違規(guī)舉債融資行為,涉及多個(gè)監(jiān)管部門(mén)。此次六部委聯(lián)合發(fā)文,意在建立跨部門(mén)聯(lián)合檢測(cè)和防控機(jī)制。
《通知》表示,由財(cái)政部門(mén)會(huì)同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門(mén)建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái),統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況,加強(qiáng)部門(mén)信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn),定期通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果。
此外,六個(gè)部門(mén)還將聯(lián)合注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織,對(duì)地方政府及其所屬部門(mén)、融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門(mén)聯(lián)合懲戒,形成監(jiān)管合力。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮表示,《通知》從資金供給和需求方,加強(qiáng)監(jiān)管,政府、融資平臺(tái)公司有融資需求,要對(duì)這兩者加以規(guī)范;引入央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等,將各類融資工具納入監(jiān)管。此外,引入司法部,作為共同發(fā)文單位,能對(duì)律師事務(wù)所等違規(guī)出具法律意見(jiàn)書(shū)等加以規(guī)范。
《通知》還要求各地加大信息公開(kāi)力度。如縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級(jí)政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容;推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)決策主體、購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容;推進(jìn)融資平臺(tái)公司名錄公開(kāi)等。
逐條解讀:
從房地產(chǎn)調(diào)控到金融嚴(yán)監(jiān)管,再到六部委聯(lián)合發(fā)文規(guī)范地方政府舉債融資,都是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院防風(fēng)險(xiǎn)的具體部署,守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
此次文件,將地方政府債務(wù)管理上升到了維護(hù)總體國(guó)家安全的高度。具體措施上,對(duì)融資平臺(tái)公司、PPP模式等做了進(jìn)一步規(guī)范,嚴(yán)格剝離融資平臺(tái)的政府性融資職能,不得借道PPP模式變相舉債。
我們認(rèn)為,需要重點(diǎn)關(guān)注的是聯(lián)合監(jiān)管和責(zé)任落實(shí)到個(gè)人,提高了文件的執(zhí)行效率。
第一,財(cái)政部會(huì)同發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái),對(duì)地方政府各類融資工具進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)測(cè)和協(xié)調(diào)管理。需要注意的是,司法部也是聯(lián)合發(fā)文機(jī)構(gòu)之一。聯(lián)合監(jiān)測(cè)杜絕監(jiān)管真空,減少了堵正門(mén)、走偏門(mén)的困擾。
第二,要求在7月31日之前清理整改到位,對(duì)逾期不改正或改正不到位的部門(mén)、市縣政府,追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。按88號(hào)函的要求,縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組,組長(zhǎng)通常為本級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人。
第三,發(fā)生違法違規(guī)舉債時(shí),除追究地方政府及其所屬部門(mén)、融資平臺(tái)公司的責(zé)任外,還要對(duì)金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行聯(lián)合懲戒。違規(guī)懲罰還要進(jìn)一步下放到各參與方的負(fù)責(zé)人和參與人員,提高了違規(guī)成本和政策的執(zhí)行效率。
地方政府舉債融資嚴(yán)監(jiān)管之下,基建資金來(lái)源進(jìn)一步受阻。熱點(diǎn)城市地產(chǎn)限購(gòu),并通過(guò)外溢效應(yīng)影響三四線城市,我們看到3月全國(guó)地產(chǎn)銷售面積增速出現(xiàn)明顯下滑,這將傳導(dǎo)到投資端。金融去杠桿,提高了實(shí)體融資成本和難度,對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)反饋?zhàn)饔脤⒅鸩斤@現(xiàn)。
一季度是經(jīng)濟(jì)高點(diǎn),后續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)能將放緩,時(shí)間對(duì)利率債和高等級(jí)信用債有利。
以下是我們對(duì)文件的逐字逐句解讀
關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知
財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳(局)、發(fā)展改革委、司法廳(局),中國(guó)人民銀行上??偛?、各分行、營(yíng)業(yè)管理部、省會(huì)(首府)城市中心支行、副省級(jí)城市中心支行,各銀監(jiān)局、證監(jiān)局:
2014年修訂的預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))實(shí)施以來(lái),地方各級(jí)政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制,積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持作用,防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),取得了階段性成效(地方政府性債務(wù),最大的問(wèn)題在于增速過(guò)快,2013年6月至2014年底,政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)了41.3%,或有債務(wù)增長(zhǎng)了22.9%。新預(yù)算法和43號(hào)文修明渠、堵暗道,賦予地方政府適度舉債的權(quán)限,同時(shí)剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能。用表內(nèi)融資代替野蠻生長(zhǎng)的城投模式,一定程度上緩解了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。)。但個(gè)別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時(shí)有發(fā)生,局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視(地方債口子開(kāi)得不大,2015年到2017年地方政府一般債券和專項(xiàng)債券,新增額度之和分別為6000億、1.18萬(wàn)億和1.63萬(wàn)億。相比于原先的城投融資模式,外部融資是收緊的,少數(shù)地方政府有違規(guī)舉債擔(dān)保的沖動(dòng),如某地財(cái)政局出具承諾協(xié)調(diào)資金支付融資產(chǎn)品本息的《協(xié)助協(xié)調(diào)函》。)。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署,牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線(從房地產(chǎn)調(diào)控到金融嚴(yán)監(jiān)管,再到六部委聯(lián)合規(guī)范地方政府舉債,都是在落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院防風(fēng)險(xiǎn)的要求),現(xiàn)就進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關(guān)事項(xiàng)通知如下:
一、全面組織開(kāi)展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作
各省級(jí)政府要認(rèn)真落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》(國(guó)辦函〔2016〕88號(hào))要求,抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組(根據(jù)要求,縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組,作為非常設(shè)機(jī)構(gòu),當(dāng)本地區(qū)出現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí),轉(zhuǎn)為債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組),指導(dǎo)督促本級(jí)各部門(mén)和市縣政府進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,結(jié)合2016年開(kāi)展的融資平臺(tái)公司債務(wù)等統(tǒng)計(jì)情況(2016年10月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于調(diào)查融資平臺(tái)公司債務(wù)等有關(guān)數(shù)據(jù)的通知》,要求各省市開(kāi)展統(tǒng)計(jì),統(tǒng)計(jì)對(duì)象主要是融資平臺(tái)公司以及承擔(dān)了類似融資平臺(tái)公司職能的國(guó)有企業(yè)、實(shí)業(yè)單位,范圍主要是2014年以來(lái)的債務(wù)等有關(guān)數(shù)據(jù)。目前統(tǒng)計(jì)結(jié)果尚未對(duì)外公布。),盡快組織一次地方政府及其部門(mén)融資擔(dān)保行為摸底排查,督促相關(guān)部門(mén)、市縣政府加強(qiáng)與社會(huì)資本方的平等協(xié)商,依法完善合同條款,分類妥善處置,全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為(根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定,除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款外,地方政府及其部門(mén)出具的擔(dān)保合同無(wú)效。但在實(shí)際中,地方政府為融資平臺(tái)擔(dān)保、提供增信很常見(jiàn)。需要注意的是,88號(hào)函雖以2014年為界新老劃斷,但對(duì)于2014年預(yù)算法修訂后新增的地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù),同樣參照2014年年末的存量擔(dān)保債務(wù)處理辦法進(jìn)行處理,并沒(méi)有新增規(guī)定)。上述工作應(yīng)當(dāng)于2017年7月31日前清理整改到位,對(duì)逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門(mén)、市縣政府,省級(jí)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)省級(jí)政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任(根據(jù)88號(hào)函,債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組由本級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)。此次發(fā)文要求在7月31日前清理到位,逾期直接對(duì)負(fù)責(zé)人追責(zé),可謂力度很大。)。財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進(jìn)展,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)報(bào)告。
二、切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理
加快政府職能轉(zhuǎn)變,處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理,推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)、依法合規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資,地方政府及其所屬部門(mén)不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化融資(43號(hào)文剝離融資平臺(tái)的政府融資職能后,市場(chǎng)化改革一直是融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型方向。但由于業(yè)務(wù)相對(duì)單一,實(shí)際控制人多為地方政府及其所屬部門(mén),與地方政府之間有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系,改革進(jìn)程緩慢。此次六部委聯(lián)合發(fā)文規(guī)范地方舉債,地方政府干預(yù)減少后,融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型或?qū)⒓涌?/span>)。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司,不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源(2012年之前,為了增強(qiáng)融資平臺(tái)的資本實(shí)力,各地普遍存在將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)的現(xiàn)象。2012年12月,財(cái)政部、發(fā)改委、人行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》,規(guī)定地方政府不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺(tái)公司,將土地注入融資平臺(tái)公司也必須經(jīng)過(guò)法定的出讓或劃撥程序,不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司,不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源。),不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)行為。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)支持融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化融資,服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)一步健全信息披露機(jī)制,融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí),應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書(shū)面聲明不承擔(dān)政府融資職能,并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)(43號(hào)文剝離了融資平臺(tái)的政府性融資職能,但地方政府對(duì)融資平臺(tái)的隱性背書(shū)還在,或者說(shuō)債權(quán)人有地方政府會(huì)為融資平臺(tái)背書(shū)的預(yù)期。此次要求融資平臺(tái)主動(dòng)書(shū)面說(shuō)明,城投債作為債市最后的信仰可能也要被打破了。)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范融資管理,切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范,落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件,按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序,審慎評(píng)估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源(地方政府隱性背書(shū)之下,融資平臺(tái)的成本較一般企業(yè)更低,融資也更為容易。要求金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格規(guī)范融資管理,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范,將出現(xiàn)融資平臺(tái)貸款到期或信用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)地方政府不再兜底的案例。融資市場(chǎng)化后,融資平臺(tái)面臨成本和融資難度雙升的壓力。但地方政府忍痛也要割愛(ài),所有改革都會(huì)有成本。)。金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí),不得要求或接受地方政府及其所屬部門(mén)以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保(要求地方政府各種函件提供擔(dān)保,在金融機(jī)構(gòu)給平臺(tái)提供融資服務(wù),尤其是非標(biāo)時(shí)是很常見(jiàn)的。2016年10月某省多個(gè)財(cái)政局要求撤回金融機(jī)構(gòu)的融資承諾函,引起了金融機(jī)構(gòu)的普遍擔(dān)憂。對(duì)于已有的政府出函提供信用支持融資,以及未來(lái)地方政府提供的各類擔(dān)保函件,金融機(jī)構(gòu)都需要重新審視其中的風(fēng)險(xiǎn)了。)。對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù),按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》(國(guó)辦函〔2016〕88號(hào))、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》(財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào))依法妥善處理(兩個(gè)文件都規(guī)定,參考2014年年末被界定為政府出具無(wú)效擔(dān)保合同的存量或有債務(wù)處置辦法。不屬于政府債務(wù),政府不承擔(dān)償債責(zé)任,但依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任,最多不超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一。)。
三、規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為
地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)(43號(hào)文后中國(guó)開(kāi)始大規(guī)模、高規(guī)格推廣PPP模式,2016年開(kāi)始進(jìn)入加速落地階段,全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)落地項(xiàng)目投資額從2016年1月的4100億元增加到當(dāng)年年末的2.23萬(wàn)億。但快速發(fā)展的同時(shí),也有一些不規(guī)范的問(wèn)題,比如常見(jiàn)的明股實(shí)債、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)?。需要?guī)范PPP模式,避免被節(jié)省的當(dāng)期支出成為未來(lái)的地方政府債務(wù))。允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金,依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作,按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則,引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),政府可適當(dāng)讓利(PPP基金是地方政府參與項(xiàng)目的常見(jiàn)形式,撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)等作為財(cái)務(wù)投資者進(jìn)入,最為知名的是財(cái)政部牽頭發(fā)起成立的中國(guó)政企合作投資基金股份有限公司,總規(guī)模達(dá)到了1800億。PPP基金作為私募基金,公司型、有限合伙型、契約型三種類型都有。其中有限合伙型最為常見(jiàn),地方政府及其所屬部門(mén)通常作為普通合伙人,對(duì)基金的債務(wù)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。)地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金,嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債(基金可以獨(dú)資或合資成立SPV獲得銀行貸款。5月3日國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》,未來(lái)SPV還可以發(fā)行專項(xiàng)企業(yè)債券。杜絕SPV成為繼融資平臺(tái)后,成為地方政府變相舉債的機(jī)構(gòu)。),除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府及其所屬部門(mén)參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí),不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金,不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益,不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債(利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式的最基本原則,但為了吸引社會(huì)資本參與,部分地方政府向社會(huì)資本承諾一定期限后回購(gòu)股權(quán)、最低收益保障等,增加了地方政府未來(lái)的債務(wù)。此次六部委聯(lián)合發(fā)文進(jìn)一步規(guī)范,疊加資金成本的上升,社會(huì)資本參與時(shí)將會(huì)更加謹(jǐn)慎。PPP推廣工作由量的提高進(jìn)入質(zhì)的提升階段。)。
四、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制
全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件規(guī)定,健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制,地方政府舉債一律采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式,除此以外地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)(進(jìn)一步強(qiáng)化修明渠、堵暗道的監(jiān)管思路。我們認(rèn)為,融資平臺(tái)產(chǎn)生的根源,在于地方財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配,舊預(yù)算法又限制地方政府直接舉債融資。未來(lái)隨著融資平臺(tái)舉債的規(guī)范,預(yù)算內(nèi)的地方政府債券新增額度會(huì)繼續(xù)提高,填補(bǔ)地方財(cái)政的資金缺口。)。地方政府及其所屬部門(mén)不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式,要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債(文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示都是城投融資模式下的常見(jiàn)形式,缺少監(jiān)督導(dǎo)致此前地方債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張。)。允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司(含各類融資擔(dān)?;鸸荆瑯?gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系,鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù),地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任(構(gòu)建市場(chǎng)化的融資擔(dān)保體系,有利于為企業(yè)征信。但地方政府出資設(shè)立或參股擔(dān)保公司,可能的結(jié)果是,優(yōu)先為融資平臺(tái)擔(dān)保,本質(zhì)上與地方政府提供隱性擔(dān)保一致,只是所擔(dān)保的額度可能會(huì)低一些。此外,設(shè)立或參股各類融資擔(dān)?;鸸荆诮鹑跈C(jī)構(gòu)入資基金后,基金的政府代表方可能通過(guò)所擔(dān)保項(xiàng)目的選擇,來(lái)影響金融機(jī)構(gòu)的資金投放,間接便利融資平臺(tái)的融資。)。除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外,地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保,不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任(落實(shí)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》及其司法解釋的要求。前面已經(jīng)提到了,對(duì)于2014年后新增的地方政府違規(guī)擔(dān)保形成的債務(wù),參照存量債務(wù)處置辦法處置,這條政策執(zhí)行中相對(duì)溫和。)。地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定債券發(fā)行計(jì)劃,根據(jù)實(shí)際需求合理控制節(jié)奏和規(guī)模,提高債券透明度和資金使用效益,建立信息共享機(jī)制(地方政府債券取代平臺(tái)融資,成為填補(bǔ)地方財(cái)政資金缺口的唯一方式,提高發(fā)債和所募集資金的利用水平,是現(xiàn)實(shí)之需。)。
五、建立跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制
完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制,由財(cái)政部門(mén)會(huì)同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門(mén)建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái),統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況,加強(qiáng)部門(mén)信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn),定期通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果(多部委聯(lián)合對(duì)地方政府各類融資工具進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)測(cè)和協(xié)調(diào)管理,減少了堵正門(mén)、走偏門(mén)的困擾,也便于對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行總量管理和陽(yáng)光管理。)。開(kāi)展跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管,建立財(cái)政、發(fā)展改革、司法行政機(jī)關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門(mén)以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制,對(duì)地方政府及其所屬部門(mén)、融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門(mén)聯(lián)合懲戒,形成監(jiān)管合力(不光對(duì)地方政府及其所屬部門(mén)、融資平臺(tái)公司的違法違規(guī)融資進(jìn)行處罰,還要對(duì)金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等聯(lián)合懲戒,提高了各個(gè)參與主體的違規(guī)成本。)。對(duì)地方政府及其所屬部門(mén)違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的,依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任;對(duì)融資平臺(tái)公司從事或參與違法違規(guī)融資活動(dòng)的,依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任;對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的,依法依規(guī)追究金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任;對(duì)中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺(tái)公司出具審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告、信用評(píng)級(jí)報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū)等的,依法依規(guī)追究中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任(違規(guī)懲罰進(jìn)一步下放到各參與方的負(fù)責(zé)人和各參與人員,坐實(shí)處罰責(zé)任,對(duì)違規(guī)行為的懲戒力度很大。)。
六、大力推進(jìn)信息公開(kāi)
地方各級(jí)政府要貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》等規(guī)定和要求,全面推進(jìn)地方政府及其所屬部門(mén)舉債融資行為的決策、執(zhí)行、管理、結(jié)果等公開(kāi),嚴(yán)格公開(kāi)責(zé)任追究,回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。繼續(xù)完善地方政府債務(wù)信息公開(kāi)制度,縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級(jí)政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)參考國(guó)債發(fā)行做法,提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計(jì)劃。推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)公開(kāi),地方政府及其所屬部門(mén)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)決策主體、購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目信息公開(kāi),地方政府及其所屬部門(mén)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目決策主體、政府方和社會(huì)資本方信息、合作項(xiàng)目?jī)?nèi)容和財(cái)政承受能力論證、社會(huì)資本方采購(gòu)信息、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。推進(jìn)融資平臺(tái)公司名錄公開(kāi)(參考政務(wù)公開(kāi)工作的經(jīng)驗(yàn),各級(jí)政府債務(wù)余額、政府購(gòu)買(mǎi)、PPP等具體信息公開(kāi)化在實(shí)際操作中仍有較大困難。但我們認(rèn)為,這是地方政府投融資體制從平臺(tái)模式向地方政府債券轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路,對(duì)此應(yīng)該有所期待)。
各地區(qū)要充分認(rèn)識(shí)規(guī)范地方政府舉債融資行為的重要性,把防范風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置,省級(jí)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組要切實(shí)擔(dān)負(fù)起地方政府債務(wù)管理責(zé)任,進(jìn)一步健全制度和機(jī)制,自覺(jué)維護(hù)總體國(guó)家安全,牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線(進(jìn)一步明確了文件防范風(fēng)險(xiǎn)的主旨,同時(shí)將地方政府債務(wù)管理上升到了維護(hù)總體國(guó)家安全的高度。結(jié)合前文要求在7月31日清理整改到位,對(duì)逾期不改正或改正不到位的,追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任(多為本級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人),我們認(rèn)為近期各地會(huì)有實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)出臺(tái)。)。各省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況,報(bào)省級(jí)政府同意后,于2017年8月31日前反饋財(cái)政部,抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)。
特此通知。
財(cái)政部 發(fā)展改革委 司法部
人民銀行 銀監(jiān)會(huì) 證監(jiān)會(huì)
2017年4月26日
文章回顧:
財(cái)政局長(zhǎng)被撤 金融機(jī)構(gòu)受罰
——財(cái)政部通報(bào)多起違法違規(guī)融資舉債事件處理結(jié)果
財(cái)政部24日對(duì)外通報(bào)了多起對(duì)地方政府或金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資舉債行為的問(wèn)責(zé)處理結(jié)果,除責(zé)令限期整改,給予多名相關(guān)責(zé)任人黨內(nèi)警告、行政撤職等處分,嚴(yán)重的還進(jìn)行了司法追責(zé)。
此次通報(bào)來(lái)源于審計(jì)線索,經(jīng)核查確認(rèn)后財(cái)政部于今年1月分別向重慶市和銀監(jiān)會(huì)反映了個(gè)別區(qū)縣和部分金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資舉債擔(dān)保問(wèn)題,重慶市和銀監(jiān)會(huì)高度重視,及時(shí)進(jìn)行了整改和處理。
根據(jù)重慶市反饋的整改結(jié)果,黔江區(qū)財(cái)政局曾為貴州中黔資產(chǎn)交易中心出具承諾融資0.55億元,經(jīng)協(xié)商已撤回黔江區(qū)財(cái)政局出具的承諾協(xié)調(diào)資金支付融資產(chǎn)品本息的《協(xié)助協(xié)調(diào)函》,并提前兌付本金及收益。
此外,黔江區(qū)財(cái)政局還分別為黔江區(qū)教委與上海愛(ài)建融資租賃有限公司和江蘇金融租賃股份有限公司簽訂1.2億元和1億元融資租賃合同提供相關(guān)擔(dān)保文件。目前,黔江區(qū)財(cái)政局的擔(dān)保責(zé)任已被解除,融資平臺(tái)公司——重慶鴻業(yè)事業(yè)(集團(tuán))有限公司負(fù)責(zé)償還債務(wù)。
相關(guān)責(zé)任人受到嚴(yán)肅處理。對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黔江區(qū)區(qū)長(zhǎng)徐某進(jìn)行批評(píng)教育,對(duì)負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的區(qū)政協(xié)主席夏某(時(shí)任黔江區(qū)常務(wù)副區(qū)長(zhǎng))給予黨內(nèi)警告處分;對(duì)違法違規(guī)擔(dān)保負(fù)有直接責(zé)任的黔江區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)盧某給予行政撤職處分。
對(duì)違法違規(guī)舉債負(fù)有直接責(zé)任的重慶鴻業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)肖某和重慶市黔江區(qū)城市建設(shè)投資(集團(tuán))有限公司董事長(zhǎng)張某給予行政撤職處分。對(duì)鴻業(yè)集團(tuán)資金部部長(zhǎng)曾某給予免職和開(kāi)除黨籍處罰,并由司法機(jī)關(guān)對(duì)其涉嫌犯罪行為進(jìn)行追究。此外,責(zé)成黔江區(qū)政府向重慶市政府做出書(shū)面檢查,深刻剖析原因,嚴(yán)防類似問(wèn)題再次發(fā)生。
銀監(jiān)會(huì)表示,關(guān)于江蘇金融租賃股份有限公司為重慶黔江區(qū)教委提供融資問(wèn)題,江蘇金融租賃公司已與重慶市黔江區(qū)教委簽訂了《合同結(jié)束協(xié)議》,并于2017年1月24日收回了全部未償債務(wù),兩筆項(xiàng)目全部終止。同時(shí),該公司正在按照銀監(jiān)會(huì)要求對(duì)存量融資租賃項(xiàng)目進(jìn)行全面排查,對(duì)存在的同質(zhì)同類問(wèn)題認(rèn)真整改,嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)于山東省國(guó)際信托股份有限公司向山東正方實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司發(fā)放信托貸款問(wèn)題,銀監(jiān)會(huì)責(zé)令山東省國(guó)際信托股份有限公司嚴(yán)格按照要求逐一排查存續(xù)業(yè)務(wù),對(duì)違規(guī)業(yè)務(wù)立即清理。同時(shí)嚴(yán)格按照銀監(jiān)會(huì)相關(guān)規(guī)定開(kāi)展融資平臺(tái)公司新增貸款業(yè)務(wù)。
關(guān)于新都桂城村鎮(zhèn)銀行向16家農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社發(fā)放流動(dòng)資金貸款問(wèn)題,在監(jiān)管部門(mén)督促下,截至2017年1月,新都桂城村鎮(zhèn)銀行已收回全部貸款。
從處理問(wèn)責(zé)結(jié)果看,對(duì)江蘇金融租賃公司處以行政處罰30萬(wàn)元,有關(guān)責(zé)任人被問(wèn)責(zé)。
對(duì)中國(guó)建設(shè)銀行駐馬店分行處以行政處罰30萬(wàn)元,約談建設(shè)銀行駐馬店分行班子成員督促其整改問(wèn)責(zé),并給予公司部經(jīng)理劉某、公司部客戶經(jīng)理葉某行政記過(guò)處分。(記者 曾金華)
來(lái)源: 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道、聯(lián)訊證券研究院宏觀組 張德禮
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